Le contrat de partenariat en droit positif camerounais

PARAGRAPHE I : LE CONTRAT ENTRE L'ETAT ET LES AUTRES COLLECTIVITES PUBLIQUES INFRA-ETATIQUES

Le décret du 24 janvier 2008 précisant les modalités d'application du régime des contrats de partenariat dans les dispositions de l'article 5 à l'alinéa 1 énonce que :

« L'initiative des projets éligibles au régime des contrats de partenariat relève des administrations publiques, des collectivités territoriales décentralisées et des établissements publics... »

La synthèse de cette disposition fait remarquer à souhait que la dynamique du droit de la décentralisation territoriale articulée par les lois de juillet 2004^49(*) ainsi que celui du droit de la décentralisation technique formulée dans la loi du 22 décembre 1999 portant statut général des établissements publics et des entreprises du secteur public et parapublic, a induit une collaboration institutionnelle dans le cadre du régime général des contrats de partenariat.

Si donc, selon les hypothèses de la loi, l'Etat et les CTD et les établissements peuvent être parties contractantes et parties cocontractantes au contrat de partenariat, la détermination de l'abstraction de la personne morale de l'Etat apparait nécessaire pour imprimer le caractère administratif de ce public-public.

L'Etat, personne morale de droit public par excellence, est juridiquement appréhendé sous le prisme du droit constitutionnel. En effet sa personnalité morale abstraite joue et agit selon les différentes missions incarnées par ses institutions spécialisées. Ita est via la séparation des pouvoirs du législatif, de l'exécutif et du judiciaire. Toutefois, via ses différentes administrations publiques, l'on identifie clairement la compétence des autorités à agir et à exercer en son nom. Ainsi donc, l'on retrouve au niveau supérieur et dans le cadre de l'administration centrale les ministres, les secrétaires généraux et les directeurs etc. Au niveau inférieur et dans le cadre de la déconcentration : les préfets, les sous préfets. C'est à partie d'elles que s'attachent donc les règles de compétences de signature ou de conclusion des contrats administratifs.

Dès lors, les relations de partenariat peuvent à cette occasion s'étendre dans le cadre de projets de très grande envergure technique et financière, s'établiront aux partenariats l'Etat et les CTD (A) et l'Etat et les établissements publics administratifs (B).

A- L'ETAT ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES

La conjugaisonde la loi décembre 2006 fixant le régime général des contrats de partenariatà celles des lois du 24 juillet 2004 permet d'aménager un cadre juridique où sont susceptibles de se former des partenariats public-public entre l'Etat et les Collectivités territoriales décentralisées. En effet, l'article 5 de la loi portant loi d'orientation de la décentralisation énonce que :

« Les collectivités territoriales peuvent, dans le cadre des missions... exécuter des projets en partenariat entre elles, avec l'Etat, les établissements publics, les entreprises du secteur public et parapublic, les ONG, ... ».

Ainsi, à partir de ce dispositif, il est possible d'admettre plusieurs types de partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales décentralisées.Toutefois, le législateurdu 26 avril 2011 ayant explicitement exclut l'application des contrats de partenariataux syndicatscommunauxdans le champ de la coopération décentralisée^50(*), il nous échoit de ne pas envisager une telle association dans ce registre.Dès lors, il apparait à notre sens d'envisager le partenariat public-public entre l'Etat et la communauté urbaine sur un premier plan (1) et celui du partenariat entre l'Etat et la région (2) sur un deuxième plan.

1- L'Etat et la communauté urbaine

Au titre de la loi du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes, et, traitant du régime spécial applicable aux agglomérations urbaines, la communauté urbaine est  une personne morale de droit public jouissant de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Elle comprend au moins deux communes. En cela elle s'illustre comme la collectivité territoriale par excellence aux avants garde de l'intérêt communautaire, c'est-à-dire qu'elle apparait garantir l'unité de l'ensemble des intérêts communes qui la compose. Le cadre juridique des contrats qui peuvent être passés entre l'Etat et la communauté urbaine est explicité prévu dans le dispositif de l'article 110 énumérant la liste exhaustive des compétences transférées reconnue à cette dernière. La lecture de ce dispositif prévoit à cet effet  la passation de la communauté urbaine :

« avec l'Etat ou la région des contrats plan pour la réalisation d'objectifs de développement communautaire ».

Toutefois, le cadre conventionnel où peuvent se développer les partenariats public-public entre l'Etat et la région suivant le régime des contrats de partenariat, peut se fonder à partir des matières propres à cette catégorie de contrat. En effet, la réglementation applicable au régime général des contrats de partenariat par la loi de 2006 précise le champ des matières du projet d'investissement. Il ressort selon l'alinéa 2 de l'article 2que la responsabilité totale ou partielle des phases d'un projetcomporte : « la conception oula transformation des ouvrages et équipements, le financement, l'entretien ou la maintenance et l'exploitation ou la gestion ». Or force est de constater que le législateur de 2004, a articulé de telles matières dans le dispositif de l'article 110 en reconnaissant qu'une communauté urbaine peut réaliser des projets d'investissement communautaire par :

« La construction, l'équipement, la gestion, l'entretien et la maintenance des équipements marchands d'intérêt communautaire, notamment les marchés, gares routières et abattoirs ». Enclair, si l'objet de tels projets semble être bien spécifique et précis dans le domaine « des équipements marchands d'intérêt communautaire », Il s'agit en fait d'admettre le partenariat entre l'Etat et la communauté urbaine, par le truchement du procédé contractuel de la gestion déléguée.Or, il est apparu surprenant que le législateur de décembre 2009 fixant le régime financier des collectivités territoriales décentralisées ait exclu le régimedes contrats de partenariat de la gestion déléguée des services desdites collectivités^51(*).Devrait-on pourtant justifier la conformité d'une telle exclusion ? Deux raisons paraissent à notre démontrer le contraire.

Le premier argument tient à l'autonomie administrative et financière de la communauté urbaine qui se trouve consacré par le constituant de 1996. Ainsi, l'explication selon laquelle, la liberté contractuelle en tant que composante de la libre administration des collectivités territoriales, soit ancrée dans le dispositif de l'article 55 de la constitution du 18 janvier 1996 trouve toute légitimité. La libre administration ayant contribuée à promouvoir au rang constitutionnel la liberté contractuelle des collectivités locales, une atteinte à celle-ci affecterait le principe constitutionnel sur lequel repose cette liberté et encourrait la censure du juge constitutionnel. Le conseil d'Etat français en admettant la validité des conventions entre personnes publiques, et s'agissant donc des rapports entre l'Etat et les collectivitésdans l'une des décisions du 19 février 1983^52(*)affirmera : « Qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnel  ne se pose à ce que les administrations respectives harmonisent leur action en vue d'exercer des compétences dévolues en vertu de la constitution et de la loi. Le procédé contractuel étant confirmé dans son principe, son utilisation ne pouvait que se développer dans les domaines élargis »^53(*). En clair, exclure la gestion déléguée au régime des contrats de partenariat apparaitrait comme une violation du principe constitutionnelle des collectivités territoriales décentralisées en général et donc conséquemment la communauté urbaine en particulier.

Par ailleurs la deuxième raison qui peut expliquer une telle exclusion, semble résider dans la difficultéconceptuelle, de qualifier le contrat de partenariat comme une délégation de service public.En effet, selon la doctrine de droit public français, le contrat de partenariat semble tantôt se situer « à l'intermédiarité du marché public et des contrats de délégation de service public (la concession et l'affermage) »^54(*), tantôt comme « une catégorie tierce et autonome de contrat public »^55(*). Ces qualifications ne contribuant pas formellement de reconnaitre, ce dernier comme une catégorie de contrat, s'intégrant dans le régistre des contrats dedélégation de service public, dénaturent par là même le concept de gestion déléguée de service public. C'est sans doute ce que justifier l'attitude du législateur camerounais d'avoir exclu la gestion déléguée des services des collectivités locales au régime des contrats de partenariat. Or, le constat des matières qui sont prévues dans le projet d'investissement démontre à souhait qu'il s'agit des matières impliquant la gestion déléguée de service public. Dès lors il apparait à notre sens, justifier la gestion déléguée des services des collectivités locales qui apparait s'articuler dans l'article 82 du régime financier peut fonder le partenariat public-public entre l'Etat et la communauté urbaine.

Toutefois, en précisant que dans l'article 19 de la loi fixant le régime des contrats de partenariat que : « Les modalités de désignation de la personne habilitée à signer les contrats de partenariat, au nom de l'Etat ou de l'un de ses démembrements, sont fixées par décret », on pourra dès signifier qu'en ce qui concerne les autorités étatiques, les textes réglementaires organisant le fonctionnement de chacun des départements ministériels désignent comme autorités signataires les ministres en tant que chef du département ministériel. Par contre, en ce qui concerne la communauté urbaine, l'acte de signature du contrat est attribué au délégué du gouvernement. Néanmoins pour la validité d'un tel contrat, ce dernier se doit de requérirau préalable l'approbation du conseil de la communauté (en tant qu'organe délibérant). Qu'en est-il dès lors du contrat entre l'Etat et la région ?

2- L'Etat et la région

Le constituant camerounais du 18 janvier 1996, a consacréla région et la commune comme les collectivités territoriales décentralisées de la République dans le dispositif de l'article 55. Ainsi, au sens de la loi du 22 juillet fixant les règles applicables aux régions : La région est une personne morales de droit public. Elle jouit de l'autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts régionaux et locaux. La région est une collectivité territoriale décentralisée constituée de plusieurs départements. En dehors des compétences traditionnelles transférées qu'elle partage avecla commune dans la promotion du développement économique, social, éducatif, culturel et sportif ; la région exerce des transferts de compétences dans la gestion et de l'utilisation du domaine privé de l'Etat, du domaine public et du domaine national. Ces transferts amènent à situer la région comme la collectivité publique : garant des intérêts publics régionaux et locaux et véritable partenaire de relayant l'Etat au niveau régional.

A cette occasion, l'élection du partenariat public-public qui peut être entrepris entre l'Etat et la région,au régime des contrats de partenariat, apparait de même se fonder dans les mêmes circonstances qui ont été développées dans le partenariat entre l'Etatet la communauté urbaine. Cependant, la nuance est que le domaine des matières du projet apparaisse plus élargi au vu du partage des compétences régaliennes que celle exerce avec l'Etat.

En dépit des jalons déjà posés par le constituant de 1996 et le législateur de 2004,la décentralisation régionale ne semble pas d'actualitéau Cameroun. En France par exemple, les multiplications des financements croisés entre l'Etat et les régions sont à l'origine de multiples conventions outrepassant parfois même les sphères de souveraineté de l'Etat. Ainsi les régions proposent des financements pour orienter vers leur territoire les politiques nationales, et dans l'autre sens l'Etat soutient financièrement les actions régionales conformes à ses propres orientations. On aboutit à ce que dans la pratique ce n'est plus la loi qui opère à titre principal les répartitions des compétences, mais le contrat.

Toutefois, les règles de compétences qui sont attachées à la validité de ce partenariat, feront jouer du côté de l'Etat, les autorités statutairement désignés par les textes et du coté de la région l'approbation du conseil régional est semble conditionné l'acte de signature du président conseil régionale. Quid donc du partenariat entre l'Etat et les établissements publics administratifs ?

B- L'ETAT ET LES ETABLISSEMENTS PUBLICS ADMINISTRATIFS

L'articulation de la décentralisation technique dans l'ordre juridique camerounais est depuis sous-tendu par la reforme législative de la loi du 22 décembre 1999 portant statut général des établissements publics et des entreprises du secteur public et parapublic. Bien que le législateur, ait prévu une summadivisio entre le secteur public et parapublic, il demeure tout de même que l'essentiel du régime juridique de ces deux secteurs est constitué des établissements publics administratifs, des sociétés à capital public et des sociétés d'économie mixte¹.il apparait dès lors selon ce droit positif que, l'établissement public administratif est « une personne morale de droit public dotée de l'autonomie financière et de la personnalité juridique ayant reçu de l'Etat ou d'une CTD un patrimoine d'affectation, en vue de réaliser une mission d'intérêt général ou d'assurer une obligation de service public »^56(*) . C'est donc à partir de ce dernier que peut s'articuler le partenariat public-public avec l'Etat en dépit de la qualité de personne de droit privé reconnu à l'égard de la société à capital public ou celle d'économie mixte. Ce constat, porte l'intérêt juridique parce qu'il permet de déterminer le droit applicable et l'office du juge compétent quant à la nature de leur personne juridique et celle de leurs actes.

En effet, la contractualisation de la tutelle de l'Etat sur le secteur public concurrentiel avec les établissements publics administratifs est dominée d'un bon nombre de conventions touchant tant à la coopération universitaire, de la réhabilitation et constructions d'équipements publics scolaires sanitaires qu'au domaine des TIC. C'est donc dire, que ce dernier est devenu un outil privilégié de la puissance publique pour la gestion des monopoles des services publics les plus divers. Ainsi, en dehors du cas explicite des contrats de performances^57(*) ; Le conseil d'administration est habilité « d'approuver toutes autres conventions ».^58(*)Il est admis par cette ouverture, que l'Etat recoure au régime des contrats de partenariat avec un EPA.

Toutefois, le contexte matériel qui prévaut aux relations de partenariat selon l'évocation de la loi, constitue une sérieuse entorse au principe de spécialité dans l'autonomie contractuelle des EPA. Cependant l'on entendrait, le fait que l'Etat recoure à cette régime contractuel, c'est sans doute pour élargir le champ conventionnelle des EPA entendus qu'ils sont investis de missions de service public spécialisées.

Quid du partenariat entre les entités publiques infra- étatiques ?

* ⁴⁹ Loi N° 2004/017 du 22 juillet 2004 portant loi d'orientation de la décentralisation au Cameroun

Loi N° 2004/018 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux Communes

Loi N° 2004/019 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux Régions

⁴³ M. ONDOA, cours de Droit constitutionnel I, 1^ere année, Université de Yaoundé II 2005/2006 , inédit .

* ⁵⁰Decret N° 2011/1116/PM du 26 avril 2011 fixant les Modalités de la coopération décentralisée, l'article 3 dispose que « Sont exclus du champ d'application les contrats de partenariat, ainsi que les relations de solidarité que peuvent entretenir les collectivités territoriales dans le cadre des syndicats de communes. »

* ⁵¹ La loi n° 2009/ 011 du 10 juillet 2009 fixant le régime financier des CTD énumère à l'article 82 les cas où la gestion déléguée peut être entreprise par voie contractuelle pour les services locaux. Il s'agit : de la concession, l'affermage, la gérance, la régie, la société d'économie mixte.

* ⁵² A propos d'une convention entre l'Etat français et le T.O.M de Nouvelle Calédonie, note M. GJIDARA, in « Les procédés contractuels entre partenaires publics :les contrats entre l'Etat et les collectivités territoriales », fév. 2011, p. 295.

* ⁵³C. BRECHON-MOULENES, « La liberté contractuelle des personnes publiques », in AJDA, 1998, p.643 et B. STIRN, « La liberté contractuelle, droit fondamental en droit administratif ? »,eod. Loc., p. 673.

* ⁵⁴ Jacqueline MORAND-DEVILLER, cours de droit administratif, 10^ed ,Monschrestien, LMD,2011, p.477.

* ⁵⁵ Linotte DIDIER, Un cadre juridique désormais sécurisé pour les contrats de partenariat, AJDA, 2005, p. 1.

* ⁵⁶ Article 3 (1) de la loi du 22 déc.1999 portant statut général des établissements publics et des entreprises du secteur public et parapublic

* ⁵⁷ Les contrats de performance sont des contrats conclus entre l'Etat et les entreprises publiques dont les objectifs visent la rentabilité économique à travers l'amélioration de la qualité du service et l'accroissement de la productivité et des investissements, M.ONDOA, les contrats de performance au Cam. Penant, 1996, pp. 174

* ⁵⁸. Article 2 alinéa 3 loi citée supra.