La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

§ 2. Les Cours et tribunaux

Les recours aux cours et tribunaux pour la protection de l'environnement dans le domaine de la pollution de l'air est un moyen par lequel la mise en oeuvre des règles trouve son expression. Le recours à cette institution d'implémentation présente certains avantages (A) mais n'est pas exempt à certaines limites (B) dans le fonctionnement et l'accès à la justice. Dans un système démocratique où l'Etat de droit est respecté, le pouvoir judiciaire a un rôle de régulateur de l'équilibre du pouvoir et de la sauvegarde des droits des citoyens protégeant ainsi le cadre de vie.

A. Les avantages des cours et tribunaux dans la mise en oeuvre de la réglementation sur la pollution de l'air

La fonction judiciaire nationale et internationale est cruciale dans la protection des droits et libertés. La connaissance de la règle de droit et le recours à l'équité constituent les armes à la portée des juges pour la prise des décisions concordantes en vue de la protection de cadre de vie. C'est d'ailleurs en matière de pollution de l'air que le principe phare du droit international de l'environnement a vu le jour dans l'affaire de la fonderie de Trail. Dans les sociétés qui respectent l'Etat de droit, les cours et tribunaux jouent un grand rôle non seulement pour punir les comportements polluants mais aussi forcer les autorités compétentes à l'action.

Dans la jurisprudence américaine analysée dans les pages précédentes, il était clair que les décisions de cours et tribunaux, nonobstant certaines décisions qui sont décevantes pour la protection de l'environnement, constituent aussi une force non négligeable pour sa protection. Dans le domaine des changements climatiques, la décision de la Cour suprême des Etats-Unis dans l'affaire Massachussetts vs. EPA a permis une fois pour toute de clore le débat sur la réglementation des GES comme polluants de l'air. Cette décision de la haute instance judiciaire du pays avait été un élément clé pour forcer l'exécutif à sortir de ses manoeuvres dilatoires.

Au sein de l'UE, les juges jouent un rôle très important dans la mise en oeuvre de la réglementation adoptée par l'Union. Dans son arrêt de novembre 2014, la CJUE saisit à titre préjudiciel par le haute juridiction anglaise à la demande de ClientHearth, avait soutenue qu' « il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l'égard de l'autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que l'autorité établisse un plan exigé »^255(*) par la directive de 2008 sur la qualité de l'air. C'est ainsi qu'en février 2018, la Haute Cour a enjoint au Royaume-Uni de compléter le plan sur la qualité de l'air pris en 2017 après l'avoir déclaré d'illégal dans ses conclusions.^256(*)

L'arrêt de la CJUE avait provoqué des réactions en cascade contre les Etats Européens. D'abord devant la Cour d'appel de la Hague, l'association Urgenda avait réussi à faire condamner l'Etat hollandais pour insuffisance des mesures prises pour la réduction des GES à 25% comme initialement prévu. L'affaire fut initialement introduite devant le tribunal de district de la Hague puis, le gouvernement ayant fait appel de la décision défavorable, l'affaire a été portée, toujours sans succès, devant la Cour d'appel. En janvier 2019, l'Etat s'est pourvu en cassation devant la Cour suprême des Pays-Bas.^257(*)

En France, le Conseil d'Etat s'est prononcé sur une requête introduite par l'association Les Amis de Terre en juillet 2017. Dans sa décision la cour « enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l'environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en oeuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9[...], un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 ».^258(*)Rappelons que dans cette décision, la cour s'est « prononcée sur la qualité des mesures ayant vocation à mettre en oeuvre l'obligation d'élaborer un plan relatif à la qualité de l'air, et non simplement sur l'existence d'un tel plan ».^259(*)

D'autres avantages du recours aux cours et tribunaux surtout dans les pays qui respectent l'Etat de droit sont que, les instances ne sont pas souvent corrompues et qu'on peut s'attendre à ce qu'elles disent réellement le droit. Le PNUE estime que « tout comme les différends mal gérés peuvent alimenter les conflits, des différends environnementaux bien gérés peuvent aider à établir les bases d'un règlement significatif des différends dans un pays et devenir la base d'une règle de droit plus large ».^260(*)

B. Les limites des cours et tribunaux dans l'implémentation des règles en matière de pollution de l'air

La problématique liée au parasitisme environnemental s'exprime aussi en matière de procédure judiciaire et d'accès à la justice. Selon la théorie de la tragédie des biens communs les gens se demandent pourquoi ils doivent saisir la justice pour stopper une pollution pendant que la solution sera bénéfique pour tout le monde.Une procédure devant les cours et tribunaux n'est pas toujours une chose facile et implique des fonds. A cause de cette problématique, les cours et tribunaux ne verront même pas beaucoup des litiges.

L'accès à l'information est une autre facette problème. Il arrive de cas où les victimes d'une pollution peuvent identifier facilement le pollueur mais dans certaines circonstances, les problèmes environnementaux sont plus insidieux et parfois difficiles à détecter. Les victimes sont exposées aux produits chimiques dont elles ne savent pas encore l'ampleur et pourraient en mourir avant d'en être au courant. Et lorsqu'il s'agit de plusieurs pollueurs ? Le comble est que même si les victimes sont motivées, si elles ne sont pas au courant de ce qui se passe, ils ne vont pas porter plainte et ainsi protéger leur cadre de vie.

L'accès à la justice constitue une autre limite de qui entrave le pouvoir judiciaire. Le PNUE établi quatre éléments qui constituent une barrière à l'accès à la justice. Il s'agit de « la qualité pour agir en justice, les ressources financières, la distance géographique et le manque des connaissances spécialisées ».^261(*) Au sujet de la qualité juridique, les parties doivent remplir ce critère primordial pour avoir le droit d'être entendu. Les exigences en matière de la qualité d'agir en droit varient d'un système judiciaire à un autre. Certains systèmes sont très strictes et exigent que la victime démontre une relation directe entre le dommage subi et la faute du pollueur, et ceux qui sont généralement ouvert qui permette que les individus ou les associations défendent la nature comme telle.^262(*) L'interprétation stricte des règles liées à la qualité d'agir en droit peut être un obstacle majeur comme précédemment analysé dans l'affaire Massachussetts v. EPA. C'est ainsi qu'il existe maintenant des systèmes légaux qui élargissent les règles relatives à la qualité juridique jusqu'à les rendre universelles pour faciliter l'accès à la justice. C'est le cas de l'Inde et des Philippines qui ont élargis la qualité juridique aux individus et organisation de la protection de l'environnement et même aux enfants à naître.^263(*)

L'aspect financier constitue un autre obstacle non négligeable d'accès à la justice environnementale. Les frais des avocats et des experts, et le frais judiciaire peuvent constituer un obstacle majeur d'accès à la justice dans les Etas qui sont de la famille romano-germanique. Dans le système de la Common Law, les exigences procédurales peuvent aussi constituer un obstacle. C'est l'exemple d'une partie qui demande une ordonnance d'un tribunal pour arrêter temporairement une action polluante pendant que sa légalité est révisée devant la cour, est requis de déposer une caution. La solution pourrait être la baisse du montant de la caution et permettre que les justiciables qui n'ont pas des moyens financiers soient représenté à titre gratuit (prodeo) par des avocats qualifiés. Les cliniques juridiques qui utilisent les étudiants supervisés par un avocat professionnel est aussi une solution proposée par le PNUE dans son rapport précité.

D'une manière générale, cours et tribunaux sont localisés dans les agglomérations urbaines. Cela ne permet pas aux populations rurales un accès rapide à la juridiction de leur choix. Les frais de déplacement constituent un obstacle majeur dans ce cas. Des solutions doivent être imaginés pour permettre un accès à la justice environnementale. L'utilisation de la technologie et les audiences foraines sont autant des moyens qui peuvent être explorés.

Les dossiers environnementaux nécessitent une expertise scientifique adéquate. Il a fallu longtemps pour que la science arrive à prouver que le réchauffement du climat est réel. Nous avons vu qu'aux Etats-Unis, c'est l'intervention de la Cour suprême qui est venue forcer EPA à établir une constatation de mise en danger permettant ainsi la réglementation des GES dans ce pays. Il est donc difficile de prouver devant un tribunal que les fumées d'une usine ont causé des dommages au niveau des poumons ou des effets nocifs d'une exposition à long terme d'un certain polluant. Les informations techniques sur l'environnement doivent être mise à la disposition de tous afin que les décisions prises soient bien informées.

D'autres limites parsemées dans le système judiciaire comme la possibilité d'avoir un procès juste et les difficultés qui se manifestent dans l'exécution des décisions judiciaires ne sont pas négligeable. Etre titulaire d'une décision de justice ne signifie pas nécessairement qu'elle sera exécutée. C'est le cas dans des nombreux pays du tiers monde et de l'Afrique en particulier. Tous les obstacles que nous avons mentionnés ici haut sont amplifiées à une magnitude plus grande dans les pays moins développés où l'Etat de droit relève de la fiction.

* ²⁵⁵ CJUE (Deuxième chambre), ClientEarth vs. The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, ECLI:UE:C:2014:2382, §50. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:62013CJ0404&from=EN]

* ²⁵⁶ High Court of Justice, The Queen (on the application of CleintEarth) v. Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs. Case No: CO/4922/2017. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/2018/02/clientearth-no3-final-judgmentdocx.pdf]

* ²⁵⁷ Association URGENDA SAMEN SNELLER DUURZAAM, Climate Case Explained [en ligne], [counsulté le 18 août 2019]. [ https://www.urgenda.nl/en/themas/climate-case/climate-case-explained/]

* ²⁵⁸ Conseil d'Etat de France, Les Amis de la Terre Contre France. N° 394254. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000035179854&fastReqId=9105566&fastPos=1]

* ²⁵⁹ Coline ROBERT et Andrea RIGAL-CASTA, Pollution de l'air : Moyens d'actions et application du préjudice d'anxiété, [en ligne], avril 2019, in Village de la justice, consulté 18 août 2019.

* ²⁶⁰ PNUE, Op.cit, p. 184

* ²⁶¹ Ibid. p. 185

* ²⁶² Voir A.D. DORN, How many environmental plaintiffs are still standing, in Seventh Circuit Review, Vol 5, issue 2, 2010, pp. 409-458. [en ligne], [consulté le 18 août 2019]. [https://scholarship.kentlaw.iit.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=&httpsredir=1&article=1020&context=seventhcircuitreview]

M. MARTIN & J. LANDMAN, Standing: Who Can Sue to protect the environment?, in ABA, Vol. 19, article 4, Issue 1, 2018. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.americanbar.org/groups/public_education/publications/insights-on-law-and-society/insights-vol--19---issue-1/standing--who-can-sue-to-protect-the-environment-/]

* ²⁶³ N.G. GILL, Human Rights and the Environment in India: Access through Public Interest Litigation, Environmental Law Review 14 (3), 2012, pp.200-218. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ http://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1350/enlr.2012.14.3.158] And J.E. BONINE, Best Practices - Access to Justice in Agenda for Public Interest Law Reform. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://accessinitiative.org/resources/best-practices-access-justice]. Cité par PNUE, Op.cit, P. 185