La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

§ 2. Massachussetts v. EPA : la réglementation sur les changements climatiques aux Etats-Unis

Le CAA ordonne régulièrement le gouvernement fédéral de réglementer la pollution de l'air venant des sources fixes (les industries) et mobiles (les véhicules à moteur). Le texte adopté en 1963, avec ses amendements de 1970, 1977 et 1990, ne mentionne en aucun cas le changement climatique ou les GES. Mais ce qui parait à première vue comme un vide juridique important dans une loi sur la qualité de l'air est comblé par l'article 202 (a) qui enjoint à l'EPA d'établir une réglementation relative aux émissions de n'importe quel polluant de l'air provenant des véhicules à moteur. En effet, l'article 202 (a), (1) stipule que « l'Administrateur doit, par règlement, prescrire (et réviser de temps en temps) conformément aux dispositions du présent article, les normes applicables aux émissions de tout polluant atmosphérique provenant de toute classe ou catégorie de véhicules automobiles neufs ou de nouveaux moteurs [...]qui, à son avis, cause ou contribue à la pollution atmosphérique dont on peut raisonnablement présumer qu'elle risque de compromettre la santé publique ou le bien-être... ».

C'est dans ce contexte que l'Etat du Massachussetts, rejoint par les Etats de la Californie, le Connecticut, l'Illinois, le Maine, New Jersey, New Mexico, New York, Oregon, Rhode Island, Vermont et Washington et d'autres organisations pour la protection de l'environnement comme the Center for Biological diversity, Greenpeace, Sierra Club et le Natural Resources DefenseCouncil ont déposé une requête à l'EPA lui demandant de réglementer les émissions de dioxyde de carbone comme un polluant de l'air. Les requérants estimaient que le dioxyde de carbone comme d'autres GES et leurs effets sur le climat constituaient un danger pour la santé publique et devait être réglementé comme polluant de l'air au sens du CAA.

En 2003, l'agence a répondue par la négative à la requête qui lui avait été soumise. Dans sa réponse, elle affirme qu'elle n'a pas autorité pour règlementer les GES et leurs effets sur le climat au sens du CAA. Elle estimait que, si le Congrès en avait eu l'intention, il l'aurait explicitement exprimé dans la loi. Pour cette raison, les GES ne sont pas des polluants au sens de l'article 202 du CAA. L'agence estimait aussi que même si elle avait l'autorité de réglementer, elle ne le ferait pas en 2003 compte tenu des incertitudes scientifiques quant aux effets des GES sur le réchauffement du climat. Elle indique aussi que cette voie serait contraire à la vision du Président Bush qui voulait traiter les questions climatiques au niveau international.^219(*) C'est ainsi que la bataille juridique commença. D'abord devant la Cour d'appel de DC Circuit (A) et ensuite devant la Cour suprême des Etats-Unis (B). Une autre action judiciaire contre les mesures réglementaires que l'agence avait mise en place était initiée par Coalition for Responsible regulation (C), cette fois pour essayer de stopper les réglementations contre les GES mise en place en 2012.

A. Massachusetts v. EPA, la decision de US Court of Appeals for the DC Circuit.

Après le rejet par l'agence de la requête lui demandant de réglementer les GES, les requérants ont saisi la justice pour la révision de la décision. La Cour confirma la décision de l'agence en admettant qu'elle n'avait pas autorité pour réglementer les GES sous le CAA et quand bien même aurait-elle cette autorité, elle ne pouvait pas le faire à ce moment-là.^220(*) Avant de répondre sur le fond, la cour essaya de résoudre le problème de la qualité des requérants à intenter une action en justice contre l'agence. Selon l'agence, les requérants devaient prouver que l'absence d'une réglementation sur les GES leur causait dommage et que la réglementation constitue une solution au dommage subi.^221(*) Les requérants ont donc produit un grand nombre des documents, dont les rapports de GIEC sur les scenarios du climat. La Cour avait rejeté les prétentions des requérants estimant que l'absence de réglementation sur les gaz à effet de serre n'a pas d'impact sur eux.

La Cour avait aussi analysé la prétention de l'agence à ne pas réglementer les GES. Pour ce faire, elle avait analysée le rapport produit par le National Resources Council qui avait estimé qu'il n'y avait aucune certitude sur les effets des émissions de GES sur le réchauffement climatique.^222(*) La cour a aussi déterminé que, dans l'esprit de l'article 202 du CAA, l'administrateur de l'agence a un pouvoir discrétionnaire de réglementation. La Cour a donc décidé, que, sur base de ces preuves, l'action de l'agence était justifiée et débouta les requérants en 2005.

B. Massachusetts v. EPA, la décision de la Cour suprême des Etats-Unis

Après l'échec devant la Cour d'Appel, les requérants saisirent la haute juridiction du pays. La cour devrait répondre à deux questions : d'abord l'habilité de l'agence à réglementer les dioxydes de carbone comme polluant de l'air au sens du CAA, et ensuite établir si l'agence avait un pouvoir discrétionnaire à ne pas réglementer pour des raisons qu'elle évoque du CAA.

A la première question, la Cour répondit par l'affirmative : l'agence peut bel et bien réglementer le dioxyde de carbone comme un polluant de l'air étant donné que la définition donnée par la loi inclue « n'importe quel polluant ». A la seconde question, la Cour établit que l'agence ne peut pas citer de raisons de politique stratégique pour justifier son refus de la réglementation des émissions de véhicules automobiles en vertu du CAA.^223(*)

Une autre question posée à la Cour était de savoir si les requérants avaient qualité pour contester le refus de l'agence à réglementer sur les GES. A cette question, la cour avait estimé que les requérants ont qualité pour contester la décision de l'agence. En effet, les requérants n'ont pas à remplir toutes les conditions pour voir leur qualité confirmée par une juridiction. Elle ajoute que l'Etat du Massachussetts n'est pas une partie civile mais plutôt une entité souveraine. Pour cette raison, elle a le droit de protéger ses habitants contre les effets du changement climatique. La cour a affirmé à ce point que « les prérogatives souveraines de forcer la réduction des émissions des GES, de négocier des traités ou même de réduire les émissions des véhicules sont de la compétence du gouvernement fédéral »^224(*), le Congrès a ordonné à l'agence de protéger Massachussetts ainsi que d'autres Etats en mettant en place les règles d'émissions. Et parce que l'agence ne fait pas son travail, les parties ont le plein droit de contester sa décision.

La prétention de l'agence selon laquelle, la réglementation serait contraire aux priorités de l'administration Bush sur le climat est qualifié d' « arbitraire, capricieuse, comme un abus du pouvoir de discrétion, ou encore contraire à la loi »^225(*). La cour estime enfin que l'agence peut refuser de réglementer que si elle prouve que les GES ne participent pas aux changements climatiques ou si elle arrive à donner une explication raisonnable motivant son refus. La majorité des juges (5-4) ont donc estimé que l'agence n'avait aucune raison à ne pas réglementer sur les GES.

Dans son opinion dissidente, le juge John ROBERTS avait estimé que les parties n'ont pas qualité pour contester la décision de l'agence notamment parce que les prétendus préjudices que pourrait subir l'Etat du Massachussetts, comme l'élévation du niveau de la mer ou la perte ses terres côtières, n'étaient pas assez concret pour justifier une action en justice. Il estime donc que « le lien entre le préjudice que pourrait subir l'Etat du Massachussetts et la décision de réglementation de la part de l'agence n'étant que le résultat d'une spéculation »^226(*). Il estimait aussi que cette affaire dépassait la compétence judiciaire proprement dite et était utilisée pour résoudre un débat politique plutôt qu'un litige juridique. « le rôle constitutionnel des cours et tribunaux [...] est de statuer sur des cas concrets et non de servir de tribune commode pour des débats d'orientation politique »^227(*) avait-il conclu.

Dans une autre opinion dissidente, le juge Antonin SCALIA estimait aussi que les requérants n'avaient pas qualité dans cette action. Il renchérit en disant que le CAA ne dit rien de spécifique quant aux raisons qui peuvent pousser l'agence à ne pas réglementer les nouveaux polluants. « Les raisons invoquées par l'agence sont certainement des considérations que les agences exécutives prennent régulièrement en compte (et devraient prendre en compte) lorsqu'elles décident d'envisager d'entrer dans un nouveau domaine »^228(*).

Il est intéressant de voir l'évolution de la jurisprudence environnementale aux Etats-Unis. Il y avait déjà eu des cas très décevants liés à la pollution de l'air mais aussi dans le domaine de la protection de la diversité biologique. On trouve aussi dans la jurisprudence du début du 20^e siècle, l'affaire de Madison v. Ducktown Sulfur qui a encore des effets sur l'environnement dans lesquels les exploitations de cuivre opéraient. Jusqu'à présent, rien n'y pousse et, vu du ciel, on contemple un paysage lunaire et dénudé de toute végétation.

Dans l'affaire cité au début de cette section (Waschak v. Moffat), les juges avaient dit que l'odeur de la fumée dans la ville de Pittsburgh était celle de la prospérité. Mais ce type d'odeur, si elle génère de la prospérité pour un temps, génère des paysages désolés sur un temps plus long. Dans un passé plus récent, l'affaire de la Caroline du Nord contre la TVA montre les difficultés auxquelles les intérêts pour la protection de l'environnement doivent faire face chaque fois que les forces de l'industrie prévalent. En ce qui concerne les changements climatiques, l'attitude des Etats-Unis sur les solutions internationales négociées étant décevante à l'époque, il était nécessaire que la plus haute juridiction du pays prenne une position ferme afin de forcer l'agence à prendre des mesures réglementaires.

C. Coalition for Responsible Regulation v. EPA, les mesures réglementaires des GES

L'agence avait répondue à la demande de la Cour suprême des Etats-Unis sur la question de la réglementation des GES. Avant de mettre en oeuvre une quelconque réglementation, elle devrait prouver que les GES sont nocifs pour la santé au sens du CAA. Elle devrait donc publier un constat de mise en danger (endangerment finding) qui vise à démontrer comment les émissions d'une substance physique ou chimique particulière causent ou contribuent à la pollution de l'air et son impact sur la santé publique et le bien-être social. En 2009, sous la présidence de Barak OBAMA, l'agence a publié son constat de mise en danger^229(*) dans lequel le dioxyde de carbone, le méthane et les oxydes d'azote contribuent au réchauffement du climat. Dans son deuxième constat, l'agence affirma que ces derniers constituaient un danger pour la santé publique et le bien-être social. Ces deux conclusions étaient les préalables juridique à la réglementation des émissions des GES au sens du CAA.^230(*)

C'est ainsi que l'action règlementaire de l'agence sur les émissions de GES s'est heurtée sur les intérêts industriels et d'autres Etats fédérés qui estimaient que l'agence n'avait pas autorité à réglementer les GES comme polluant de l'air. Dans l'affaire sous examen, la Cour d'appel de DC Circuit affirme l'agence dans les mesures prises pour la réglementation des GES^231(*).En réponse aux contestations des requérants, la cour conclu que « le constat de mise en danger et la réglementation concernant les tuyaux d'échappement ne sont ni arbitraires, ni capricieux (1) ; [que] l'interprétation par l'agence des dispositions du CAA en vigueur est sans ambiguïté (2) ; [et qu']aucun requérant n'a qualité pour contester les règles de chronométrage et de personnalisation (pour les grandes entreprises émettrices de CO2) (3.) »^232(*).

1. Le constat de mise en danger et la réglementation concernant les tuyaux d'échappement ne sont ni arbitraires, ni capricieux 

La Cour rejette les prétentions des requérants en estimant que l'analyse faite par l'agence sur les effets des GES sur le climat justifie son action.^233(*) Les requérants avaient estimé que l'agence avait mal interprété l'article 202 (a) du CAA en produisant son constat de mise en danger sans prendre en compte les préoccupations de politiques stratégiques.^234(*) La cour, citant Massachussetts v. EPA confirme que les questions de la santé publique exige un « jugement scientifique » sur les risques potentiels liés aux émissions de GES , et non des discussions sur les programmes politiques.^235(*)

Deuxièmement, les requérants estimaient que « les preuves scientifiques ne corroborent pas suffisamment la constatation de mise en danger »^236(*). La réponse de la cour était que « la Cour suprême des Etats-Unis [avait] confirmé que l'agence pourrait conclure à une mise en danger malgré une incertitude scientifique persistante ».^237(*) Toujours selon la Cour, l'agence a réussi à prouver une forte probabilité que les GES participent au changement climatique et par conséquent, la réglementation est justifiée.

Troisièmement, les requérants soutiennent que le constat de mise en danger est arbitraire et capricieux parce que l'agence n'a pas « définie », « mesurée » ou « quantifiée » la concentration atmosphérique à laquelle les GES menacent la santé publique ou le bien-être social...^238(*). La cour, citant sa jurisprudence dans l'affaire Ethyl Corp v. EPA soutient « qu'il n'est pas nécessaire que l'agence établisse un seuil minimal de risque ou de dommage avant de déterminer si un polluant atmosphérique est dangereux »^239(*).

2. L'interprétation par l'agence des dispositions du CAA en vigueur est sans ambiguïté

Au sujet du bien-fondé de l'interprétation de l'article 202 du CAA par l'agence que la cour n'avait pas trouvé ambiguë, elle répond à la prétention selon laquelle « l'agence s'était fondée sur une interprétation incorrecte de l'article 202 (a) du CAA et s'est montrée arbitraire et capricieuse en omettant de considérer les répercussions financières de ses réglementations »^240(*).

Pour répondre à cette prétention, Francis CHOI rapporte que « la Cour avait appliqué le critère [d'interprétation] en deux étapes de l'arrêt Chevron c. NDRCpour ce qui est de l'interprétation des lois, qui exigeait que la cour examine d'abord l'interprétation express de la loi et puis, si l'intention du législateur dans le cas sous examen n'est pas claire, examine si la décision de l'agence repose sur une interprétation de l'esprit de la loi ».^241(*)

C'est ainsi que la cour affirme que dans l'affaire Massachussetts v. EPA, la Cour suprême avait forcé l'agence à l'interprétation de l'article 202 (a) du CAA.^242(*) Dans cette affaire, la Cour suprême ordonne à l'agence de réglementer les émissions de GES des nouveaux véhicules si son constat de mise en danger est établi.

3. Aucun requérant n'a qualité pour contester les règles de chronométrage et de personnalisation (pour les grandes entreprises émettrices de CO2)

Quant à la capacité juridique des requérants à contester les règles de chronométrage et de personnalisation (pour les grandes entreprises émettrices de CO2) la Cour affirme que les requérants n'ont pas qualité pour contester la règle dite Prevention of Significant Deterioration (PSD). L'agence avait maintenu que « la contestation des requérants sur la réglementation des sources fixes est trop tardive parce que son interprétation déclencheur de la PSD avait été annoncée dans les règles de 1978, 1980 et 2002 »^243(*). Pour cette question particulière, la cour trouve que les parties ont qualité pour contester cette réglementation parce que les industries touchées n'étaient pas concernées par les règles précédemment promulguées par l'agence.^244(*)

Ensuite, la Cour s'est penchée sur l'allégation des requérants selon laquelle la loi (CAA) n'exigeait pas de permis pour les grands émetteurs des sources fixes. Elle analysa d'abord les dispositions régissant la PSD et conclu que selon le langage du législateur, de la lecture de l'article 169, l'expression polluant atmosphérique englobe aussi les GES.

Avec le précédent établi par la Cour Suprême des Etats-Unis sur la réglementation des GES, toutes les juridictions du pays sont maintenant liées d'une manière ou d'une autre à Massachussetts v. EPA. Il s'agit aussi d'une sécurité juridique accordé aux citoyens qui ne risquent pas de voir les juges d'appel prendre la position de l'agence sur base des principes du droit administratif. Mais le problème n'est pas définitivement réglé. La juridiction suprême du pays a déjà montré sa position sur la question des changements climatiques. L'avenir de la jurisprudence environnementale n'est pas encore écrit et seul l'avenir nous dira plus sur ce sujet qui divise démocrates et républicains. Au niveau international, il faut attendre l'occurrence d'un litige entre les Etats qui déciderons de porter leur différend au niveau de la Cour internationale de Justice (CIJ) ou dans une autre instance internationale d'arbitrage. La CJUE a déjà pris quelques décisions contre les Etats qui ne respectent pas les normes de la qualité de l'air établies en Europe. La participation des instances judiciaires à tous le niveau dans la protection du cadre de vie contre la pollution de l'air est un élément crucial de l'application de la réglementation mise en place.

* ²¹⁹ Voir R.S. ABATE, Massachusetts v. EPA and the Future of Environmental Standing in Climate Change Litigation and Beyond, in William & Mary Environmental Law Policy Review, Vol 33, 2008, pp. 121-176. [En ligne] [Consulté le 25 août 2019] [ https://core.ac.uk/download/pdf/73973748.pdf]

* ²²⁰ Voir R.B. BARZE Jr. & T.L. CASEY, The future of greenhouse gas emissions regulation: Massachusetts v. Environmental Protection Agency, In Heinoline, 74 DEF. COUNS. J. 269, 269-71 (2007). [En ligne] [Consulté le 25 août 2019]. https://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.journals/defcon74&div=31&id=&page=

* ²²¹ United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, Massachusetts v. EPA, Jul 15, 2005 Full 415 F.3d 50 (D.C. Cir. 2005), §. 54

* ²²² Ibid, §. 58

* ²²³ US Supreme Court, Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 (2007)

* ²²⁴ Ibid. §.1

* ²²⁵ Ibidem.

* ²²⁶ ROBERTS, C. J., dissenting, Massachusetts v. EPA, 549 U. S. (2007). Supreme Court of the United States NO. 05-1120

* ²²⁷ Ibidem.

* ²²⁸ SCALIA, J., dissenting Massachusetts V. EPA, 549 U. S. (2007), Supreme Court of the United States NO. 05-1120

* ²²⁹ EPA, Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases Under Section 202(a) of the Clean Air Act, Final Rule, in Federal Register, 2009 [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.epa.gov/sites/production/files/2016-08/documents/federal_register-epa-hq-oar-2009-0171-dec.15-09.pdf]

* ²³⁰ F. CHOI, Coalition for Responsible Regulation v. EPA: An Analysis of Judicial Deference and Regulatory Discretion, In Ecology Law Quarterly, Vol. 40, No. 2, Annual Review of Environmental and Natural Resources Law (2013), pp. 525-532.

* ²³¹ US Court of Appeals for the DC Circuit, Coalition for Responsible Regulation v. EPA, juin 2012. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.cadc.uscourts.gov/internet/opinions.nsf/52AC9DC9471D374685257A290052ACF6/$file/09-1322-1380690.pdf]

* ²³² Ibid, p. 16

* ²³³ Ibidem.

* ²³⁴ Ibid. p. 22

* ²³⁵ Ibid. p. 23

* ²³⁶ Ibid. p. 28

* ²³⁷ Ibid. p. 32

* ²³⁸ Ibid. p. 32-33

* ²³⁹ Ibidem.

* ²⁴⁰ Ibid. p.39

* ²⁴¹ F. CHOI, Op.cit., p. 5

* ²⁴² Coalition for responsible regulation v. EPA, p. 40-41

* ²⁴³ Ibid. p. 45

* ²⁴⁴ Ibid. p. 50