La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

Section 2. Des applications jurisprudentielles aux États-Unis

La protection de l'environnement, et plus spécialement celle de la pollution de l'air, implique la participation des plusieurs acteurs à différents niveaux de la structure de l'Etat, des ONGD ou encore des cours et tribunaux. Cette tendance est manifeste aux Etats-Unis dans le domaine de la pollution de l'air. Il faut rappeler que, jusqu'en 1970, il n'y avait pas une réglementation sur la pollution de l'air aux Etats-Unis. Ce domaine était réservé depuis longtemps aux Etats fédérés pour légiférer. Le problème était que ces Etats ne voulaient pas prendre des règles plus strictes contre les pollueurs par peur de subir la migration des entreprises vers un Etat où la législation est plus souple, contribuant ainsi à ce qu'on appelle aux Etats-Unis la course vers le bas (the race to the bottom). Dans la majorité des cas, les cours et tribunaux décidaient que les pollueurs devraient payer les dommages et intérêts aux victimes pendant que la pollution se poursuivait, ou même, dans le pire de cas, les plaignants étaient simplement déboutés.

Cette tendance s'observe dans l'affaire Waschak v. Moffat devant la Cour suprême de Pennsylvanie en 1954. La partie demanderesse se plaignait d'une nuisance du fait des fumées provenant d'une usine d'aciers à Pittsburgh. En effet, dans son arrêt, la Cour avait déclaré que « [la recherche du] pain [était] plus importante que [la qualité] de paysage ou d'un ciel clair. [Et que] sans fumée [la ville de] Pittsburgh serait resté un très joli village ».^213(*) L'ironie est que, cette décision était tombée quelques années après la catastrophe du smog de Donora(1948) en Pensylvanie. Et pourtant, c'est à cause de cet évènement que les consciences s'étaient réveillée sur le danger de la pollution de l'air entraînant la réaction du Congrès et l'adoption du Clean Air Act (CAA) en 1970. Contrairement au Clean Water Act (CWA) qui se base sur les eaux de surface, le CAA considère la qualité de l'air ambiant comme une référence sur la qualité de l'air.^214(*)C'est aussi cette loi qui avait créé l'EPA. Sa réglementation est fondée sur la qualité de l'air ambiant contrairement au CWA dont l'approche est basée sur les moyens technologiques disponibles pour nettoyer les eaux de surface.

Avant toute réglementation, le CAA pose des questions de savoir : comment se porte l'air ambiant ? Est-il bon pour la santé ? Son article 109 donne compétence à l'EPA d'établir les normes de la qualité de l'air. Il s'agit des primary standards qui concerne la protection de la santé humaine et dessecondary standards sur la protection du bien-être social notamment les plantes, les animaux, les écosystèmes, etc. Peut-être le point le plus important est que la loi enjoint l'agence de définir ces normes sans pour autant prendre en compte le coût sur l'économie américaine.

Mississipi v. EPA (§1) est une affaire qui a commencé en 2008 lorsque l'agence cherchait à réviser les normes sur la qualité de l'air ambiant, en particulier sur la concentration de l'ozone. L'administration Bush manifestait un certain scepticisme sur l'idée que les activités humaines pouvaient provoquer un important changement climatique. Pendant que les groupes de pression et certains Etats voulaient que l'Agence réglemente les GES, celle-ci décida que la réglementation de ces substances n'était pas de sa compétence telle que défini par le CAA. C'est ainsi qu'est née l'affaire Massachusetts v. EPA (§2) devant la Cour suprême des Etats-Unis afin de répondre à la question de savoir si les GES sont des polluants aux termes du CAA.

§ 1. L'Affaire Mississipi v. EPA et la réglementation sur l'ozone aux Etats-Unis

En décembre 2008, l'EPA avait annoncé la finalisation des nouvelles normes concernant la concentration de l'ozone dans l'air. La réglementation jusque-là en oeuvre tolérait le seuil de 0.80 parties par million (ppm) et l'agence voulait le ramener à 0.75 ppm. Dans ses attributions, l'agence doit réviser les normes de la qualité de l'air pour la protection de la santé humaine et du bien-être social. La norme de 0.80 ppm était en vigueur depuis 1997. Les scientifiques de l'agence ainsi que le Clean Air Scientific Advisory Committee (CASAC), une organisation mise en place pour donner les avis scientifiques à l'agence concernant la pollution de l'air, avaient proposé que pour la protection efficace de la santé publique et du bien-être sociale, la norme doit aller aussi bas entre 0.60 et 0.70 ppm pendant que la recommandation de l'Organisation Mondial de la Santé (OMS) fixait le seuil de 0.51 ppm.^215(*)

Atteindre et respecter la norme proposée par les scientifiques était difficile et couteux à cause des mesure d'adaptation qui doivent être prise par des industriels et ce, même si la loi oblige l'agence à ne pas tenir compte du coût financier sur l'économie américaine. Seuls « quelques comtés dans les Etats comme l'Alaska, le Dakota du Nord et du Sud, le Montana, Washington, l'Oregon et le Nord de la Californie seraient susceptibles de respecter une norme de 0.60 ppm »^216(*). Le seul endroit qui respecte la norme établie par l'OMS de 0.51ppm était peut-être Hawaii. L'administrateur de l'époque, Stephen JONSHON avait décidé que la nouvelle norme serait de 0.75ppm. C'est ainsi que les voix se sont levées de tous coté. Les industriels alléguaient qu'il n'était pas nécessaire de baisser la norme, en particulier au vu des coûts engendrés pour s'y conformer, pendant que d'autres groupes de protection de l'environnement alléguaient que la norme était toujours trop élevée et qu'il faudrait la rabaisser jusqu'à 0.60ppm.

L'Etat du Mississippi avait déposé une requête en révision devant the US Court of Appeals, District of Columbia (DC) Circuit. D'autres organisations, notamment le Département des ressources naturelles du Missouri et certains industriels se sont joint à la cause comme intervenant. Des groupes environnementaux avec l'American Lung Association, the Appalachian Mountain Club et le Natural Resources Defense Coucil avaient aussi déposer une requête devant la même juridiction afin de forcer l'agence à aller encore plus bas dans la norme proposée. Les deux actions ont été consolidées sous Mississipi V. EPA. L'affaire était suspendue au début de l'année 2009 quand le Président Obama est arrivé au pouvoir. Son administration a rejeté la nouvelle norme proposée par l'agence en 2011 tout en demandant à l'agence de proposer une autre.

La procédure avait repris en 2012 et le jugement est tombé en 2013, dans lequel la norme proposée par l'agence (0.75 ppm) comme primary standards fut confirmée par la Cour. En effet, la Cour avait rejeté les prétentions de deux parties engagés contre l'agence en déclarant que ce n'est pas son travail de juger sur les preuves scientifiques produites par les deux parties. Son travail est d'assurer que l'agence a procédé à une évaluation rationnelle avant de définir la norme. C'est pour cette raison que la Cour demande à l'agence de réviser la deuxième norme (secondary standards) qui concerne les biens, plantes et animaux et les écosystèmes : parce que l'agence n'avait jamais expliqué pourquoi elle avait gardé les deux normes au même niveau (0.75ppm). En proposant le deuxième standard, la loi exige que l'air soit pur pour les écosystèmes.^217(*)

Une fois la norme est décidée, l'agence supervise un plan de mise en oeuvre développé par les Etats fédérés et dans lesquels ils vont élaborer leurs stratégies pour purifier l'air qui ne respecte pas la norme qui vient d'être décidée. L'agence a publié en juin 2013 dans le registre fédéral les différentes orientations permettant aux Etats d'être en conformité par rapport à cette réglementation.

En ce qui concerne la norme primaire pour la protection de la santé humaine, le repère de 0.80ppm avait été établie en 1997. En 2008, le repère sous examen (0.75ppm) fut mis en application pendant que la bataille juridique poursuivait son cours. En 2014, l'agence a proposé une nouvelle norme de 0.70 ppm afin d'être dans la fourchette de 65 à 70 ppm proposé par son comité consultatif. Encore une fois, les industriels comme les activistes de l'environnement ont déposé une autre requête à la Cour d'appel de DC circuit pour garder le standard de 0.75 ppm. En juillet 2017, le Congrès a passé une loi sur l'application de la nouvelle norme de 0.70 ppm définie par l'agence.^218(*)

A chaque fois qu'une nouvelle réglementation sur la qualité de l'air ambiant est mise en place par l'agence, les controverses surgissent de toute part afin, soit de garder le statu quo, soit pour aller encore plus loin. Dans la plupart de cas, les forces de l'industrie ne sont pas prêtes à effectuer les dépenses nécessaires pour se conformer à la nouvelle norme. C'est le cas en 1997 avec la norme de 0.80ppm où une action en justice contre l'agence avait été intentée par American trucker. En 2008, nous avons vu que c'était le tour de l'Etat du Mississipi et en 2015 la chambre de Commerce avait pris le devant pour contrecarrer la norme de 0.70ppm. Les Etats-Unis sont encore loin d'atteindre la norme établie par l'OMS en 2005 qui est en dessous de 0.51ppm pour l'ozone.

Dans ce débat, l'application des principes du droit administratif est souvent évoquée pour justifier la décision prise par l'agence. Les cours et tribunaux n'étant pas des experts en matière de pollution de l'air, ils essaient de voir si la décision de l'agence a été prise après des sérieuses considérations concernant les implications de la nouvelle norme. Ainsi les cours et tribunaux donnent souvent raison à l'agence quand elle donne des explications sur les éléments qui ont motivé la poursuite d'une ligne d'action plutôt qu'une autre.

Pour rappel, la loi sur la qualité de l'air aux Etats-Unis exige de l'agence à ne pas évaluer la protection de la qualité de l'air avec l'éventuel coût financier que subirait l'économie américaine. Mais le débat reste houleux et l'agence doit malgré tout prouver les avantages financiers de certaines de ses décisions, telles que la réglementation des émissions des véhicules à moteur pour citer un exemple. Le CAA considère la qualité de l'air ambiant comme base de toute réglementation mais aussi empreinte la base technologique du CWA dans certaines circonstances. C'est ainsi qu'elle pose une autre question : quelle technologie disponible avons-nous pour purifier et contrôler l'air ambiant ? Cette approche a été bénéfique notamment dans la réglementation sur les véhicules à moteur.

* ²¹³ Supreme Court of Pennsylvania, Waschak v. Moffat, Nov 8, 1954.379 Pa. 441 (Pa. 1954) 379 Pa. 441. 109 A.2d 310

* ²¹⁴ Voir C.D. AHLERS, Origins of the Clean Air Act: A New Interpretation, in Environmental Law, Vol. 45:15, No1, 2015, pp. 75-127. [En ligne] [Consulté le 25 août 2019]. [ https://law.lclark.edu/live/files/19115-45-1ahlers]

* ²¹⁵ Voir B. WEINHOLD, Ozone Nation: EPA Standard Panned by the People, in Environmental Health Perspectives, 2008 Jul ; 116(7): A302-A305. [En ligne] [Consulté le 25 août 2019] [ https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PM453178/]

* ²¹⁶ Ibidem.

* ²¹⁷ United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, State of MISSISSIPPI v. ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY,744 F. 3d 1334 (2013). Argued November 16, 2012. Decided July 23, 2013.

* ²¹⁸ US Congress, Ozone Standards Implementation Act of 2017, H.R. 806, [En ligne] [Consulté le 25 août 2019]. [ https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/806/text]