La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

Section 2. Le cadre régional mis en place contre la pollution de l'air en Amérique du Nord

Contrairement à l'Europe où l'intégration est plus poussée que dans d'autres régions du monde, l'Amérique du Nord traite les problèmes liés à l'environnement et plus spécialement la pollution de l'air dans les accords bilatéraux (§1). Au niveau régional (§2), c'est surtout dans le cadre de l'Accord de Libre Echange Nord-Américain (ALENA) transformé sous le nom de l'Accord Canada - Etats-Unis - Mexique (ACEUM) que des normes relatives à la pollution de l'air ont été élaborées.

§ 1. Les accords bilatéraux en Amérique du Nord

L'ALENA est entré vigueur en 1994 pour les Etats nord-américain. Avant que cette tentative d'intégration régionale ne soit mis en place, les problèmes liés à l'environnement et plus particulièrement à la pollution de l'air étaient traités dans les accords bilatéraux. Ceux entre les Etats-Unis et le Canada (A) d'une part et entre les Etats-Unis et le Mexique (B) de l'autrepart feront l'objet d'une analyse dans les lignes qui suivent.

A. Les accords bilatéraux entre les Etats-Unis et le Canada

La pollution atmosphérique transfrontière matérialisée par l'occurrence des pluies acides a été à la base de conflits entre les Etats-Unis et le Canada tout en posant les bases de la coopération. C'est en 1909 lors de la création de la Commission mixte Internationale (CMI) que les deux Etats ont commencé à se pencher sur la pollution atmosphérique transfrontière. La Commission était créée par le traité sur les eaux frontalières (The Boundary Waters Treaty). Nonobstant son caractère réglementaire des problèmes liés à ces eaux, celle-ci fut appelé à enquêter et puis à donner ses recommandations lors de l'affaire de la Fonderie de Trail.^145(*)

Dans son rapport d'enquête du 28 février 1931, la Commission avait donné ses recommandations et une estimation des dommages et intérêts pour les victimes américaines de l'Etat de Washington.^146(*) Le rapport tel que produit par la Commission n'avait pas mis fin au différend et la recommandation que « les deux gouvernements se consultent au sujet du règlement de futures réclamations n'a sans doute pas paru satisfaisante puisque l'on n'a fait aucune réclamation par la suite ».^147(*)

La Commission n'était pas le seul moyen de règlement des différends entre ces deux pays. Parce que les plaintes américaines se multiplièrent, les deux Parties signèrent un compromis d'arbitrage en 1935 nommé : « Accord visant le règlement définitif des difficultés dans L'État de Washington par des fumées provenant de la fonderie Consolidated Mining and Smelting Company située à Trail, en Colombie Britannique »^148(*). La sentence arbitrale de la Fonderie est largement connue dans le domaine du droit international de l'environnement et nous en avons mentionné le contenu et les implications sur le droit international en général. La règle établissant que les Etats dans l'exploitation de leurs ressources ne devraient pas causer préjudice sur le territoire d'un autre Etat a été reprise dans la déclaration de Stockholm dans son principe 21, le principe 2 de la Déclaration de Rio mais aussi dans le préambule de la CCNUCC.

Même si le problème de la Fonderie de Trail avait trouvé une réponse satisfaisante grâce à la Commission d'arbitrage mise en place par les deux Etats, ses recommandations n'étaient pas restées pour autant lettre morte. En effet, le Premier ministre de l'Ontario et le Gouverneur du Michigan ont signé un protocole d'accord en 1974 établissant la Commission pour la Pollution Atmosphérique transfrontière du Michigan-Ontario (Michigan-Ontario Transboundary Air Pollution Commission - MOTAPC). Un Conseil International de la pollution de l'air du Michigan-Ontario était aussi créé pour faire le suivi du travail de la Commission et devrait soumettre son rapport à la CMI et ainsi qu'au gouvernement fédéral.^149(*)

La pollution de l'air apparaît également comme un élément important de l'accord bilatéral entre le Canada et les Etats-Unis de 1978 relatif à la qualité des eaux dans les Grands Lacs signé à Ottawa le 22 novembre 1978^150(*). Son article 6 alinéa 1 qui traite des programmes et autres mesures sur les différentes sources de pollution, n'a pas oublié la lutte contre la pollution atmosphérique. Toujours en 1978, le Congrès américain avait manifesté son souhait de voir le problème de la pollution de l'air résolu entre les Etats-Unis et le Canada quelles qu'en soient leurs sources.^151(*) En réponse au souhait du Congrès, les deux pays ont mis en place un « Groupe consultatif de recherche canado-américain chargé d'étudier le problème du transport des polluants atmosphérique sur de grandes distances »^152(*) connu de son titre en Anglais the Bilateral Research Consultation Group on Long-Range Transport of Air Pollutants.

Une déclaration sur la qualité de l'air transfrontière fut signée par les deux pays en juillet 1979^153(*). Les Parties y déclarent leur détermination commune de combattre la pollution atmosphérique transfrontière qui cause dommage à la santé et aux biens.^154(*) En 1980, un protocole d'accord fut signé pour formaliser la déclaration de 1979. Contrairement au Gouvernement Carter qui montra la volonté de négocier un traité avec le Canada sur la pollution atmosphérique, l'administration Reagan a tenu un double discours pendant toute la durée de son mandat. Le conflit entre les deux Etats concernait l'urgence de la problématique des pluies acides. Pendant que le gouvernement du Canada voulait avancer vite sur le dossier, le Président Reagan voyait les implications financières d'une réglementation solide. Ainsi, « en 1982, le Canada proposa de réduire ses émissions de dioxyde de soufre dans l'Est de la frontière Katchewan/Manitoba à 50% en 1990, si le gouvernement des Etats-Unis faisait de même dans l'Est du Mississipi. »^155(*) L'accord fut rejeté par les Etats-Unis qui le qualifièrent de « scientifiquement prématurée et très couteux pour l'économie ».^156(*)

Malgré la pression du Canada, de l'opinion publique aux Etats-Unis, et de la frustration de certains Etats fédérés et quelques concessions de l'administration Reagan, il a fallu attendre le 13 mars 1991 pour que l'administration de Bush conclut un accord avec le Canada sur la qualité de l'air. Cet accord bilatéral fut qualifié « [d']instrument pratique et efficace pour chercher à résoudre les sujets de préoccupation commune en ce qui a trait à la pollution atmosphérique transfrontière. »^157(*) Dans son article 8, l'accord prévoit un Comité bilatéral sur la pollution de l'air. La CMI jouera le rôle de consultation et de surveillance aux termes de l'article 9 de l'accord, et un rôle d'arbitrage pour le règlement des différends.^158(*)

L'accord contient aussi trois annexes sur les pluies acides ainsi que des objectifs précis sur la réduction des substances à l'origine de ce phénomène. Il s'agit notamment du dioxyde de soufre (SO2) et d'oxydes d'azote (NOx). La deuxième annexe est relative à la coopération scientifique et technique alors que la dernière est relative aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone comme les oxydes d'azote et les COV. Il faut préciser que l'annexe sur l'ozone a été ajouté en 2000. Le Comité bilatéral sur la pollution se réunie chaque année et un rapport d'étape est produit tous les deux ans. Le dernier a été publié en 2016.^159(*)

La coopération entre ces deux pays est un atout majeur de lutte contre la pollution atmosphérique transfrontière. Le rôle de la CMI n'est pas du moins négligeable en la matière. Même si elle avait été originellement mise en place pour la gestion des eaux transfrontalières, cette dernière se voit de temps en temps appelée à jouer un rôle dans les sujets connexes à la pollution de l'air. Comme nous l'avons dit précédemment, l'affaire de la Fonderie de Trail lui avait été d'abord attribuée avant la constitution des arbitres. En 1988, les deux Etats lui confièrent une autre affaire relative à la pollution atmosphérique dans la région de Detroit-Windsor/Port Huron-Sarnia.^160(*)

* ¹⁴⁵ J.C. JUERGENSMEYER, La pollution atmosphérique transfrontière en Amérique du Nord. Un point de vue américain.In Revue Juridique de l'Environnement, numéro spécial, 1989. Les pollutions transfrontières en droit comparé et international. pp. 47-57.

* ¹⁴⁶ Recueil des sentences arbitrales, Rapport et recommandations de la Commission mixte internationale établie par le Traité conclu entre les États-Unis d'Amérique et le Canada le 11 janvier 1909, signé à Toronto le 28 février 1931, VOLUME XXIX, pp.365-371. [En ligne] [Consulté le 23 août 2019]. [ http://legal.un.org/riaa/cases/vol_XXIX/365-371.pdf]

* ¹⁴⁷ G.F. FITZGERALD, Le Canada et le développement du droit international : La contribution de l'Affaire de la fonderie de Trail à la formation du nouveau droit de la pollution atmosphérique transfrontière, In Études internationales, 1980, 11 (3), 393-419. [En ligne] [Consulté le 23 août 2019] [https://doi.org/10.7202/701072ar]

* ¹⁴⁸ Recueil Des Sentences Arbitrales, Trail smelter case (United States, Canada), 16 April 1938 and 11 March 1941, in Recueil des sentences arbitrales, Vol III, pp. 1905-1982

* ¹⁴⁹ J. SCHMANDT et al., Acid rain and friendly neighbors, the policy dispute between Canada and the United States, Revised Edition, Duke University Press, 1988

* ¹⁵⁰ US and CANADA, Agreement on Great Lakes Water Quality, 1978 signé à Ottawa le 22 novembre 1978, in UN Treaties, [En ligne], [Consulté le 23 août 2019]. [ https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201153/volume-1153-i-18177-english.pdf]

* ¹⁵¹ U.S.-Canada,Negotiations on Air Quality, Pub. L. No. 95-426, Title VI, §612, Oct. 7, 1978, 92 Stat. 990, [En ligne], [Consulté le 23 août 2019]. [ https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=granuleid:USC-prelim-title42-section7415&num=0&edition=prelim]

* ¹⁵² A. NIXON et T. CURRAN, Les pluies acides, In Division des sciences et de la technologie, septembre 1998. [En ligne], [Consulté le 23 août 2019]. [ http://publications.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/CIR/7937-f.htm]

* ¹⁵³ The Marine Mammal Commission Compedium, Memorandum of Intent Between the Government of the United States of America and the Government of Canada Concerning Transboundary Air Pollution, Washington, 1980, in Bilateral/Canada, Vol 1-3. Pp. 2796-2801. [En ligne] [Consulté le 23 août 2019]. [ https://iea-archive.uoregon.edu/MarineMammals/engine/Documents/0-2796-2801.htm]

* ¹⁵⁴ Ibidem.

* ¹⁵⁵ J.L. SULLIVAN, Beyond the Bargaining Table: Canada's Use of Section 115 of the United States Clean Air Act to Prevent Acid Rain, In Cornell International Law Journal: Vol. 16: Iss. 1, Article 6. P. 203

* ¹⁵⁶ Ibidem

* ¹⁵⁷Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique sur la qualité de l'air , (1991) R.T. Can. N° 3. Cité par P. JEAN, Les problèmes de pollution transfrontière et de déchets dangereux an Amérique du Nord, In Revue Québécoise de droit international, volume 7-2, 1991. pp. 154-159 ; p. 155.

* ¹⁵⁸ Ibidem.

* ¹⁵⁹Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air : rapport d'étape 2016, [En ligne], [Consulté le 23 août 2019].

http://publications.gc.ca/site/fra/9.502638/publication.html

* ¹⁶⁰ Voir P. JEAN, Op.cit., p. 156