De la souveraineté permanente de la RDC sur ses richesses et ses ressources naturelles: examen de l'Article 09 de la Constitution du 18/02/2006

§ 2. COMPARAISON

I. De prime abord, nous relevons que l'article 9 consacrant le principe de la souveraineté permanente est plus riche, plus complet et plus exhaustif par rapport à d'autres textes légaux et en l'occurrence l'article 53 avec lequel nous le distinguons ici. C'est que, contrairement à l'art. 53 qui ne traite que du

⁵⁷ Gaston KALAMBAY, op. cit., pp. 40 et 58.

sol, sous-sol, l'article 9 quant à lui traite à la fois de l'espace terrestre, maritime, aérien, voir le plateau continental. C'est en cela qu'il est plus exhaustif et plus complet. Il est important de noter aussi que, l'article 9 ne supprime pas le monopole de la propriété foncière de l'État Congolais, au contraire il le maintient et le renforce par les différents mécanismes de contrôles institués par le principe de la souveraineté permanente. Et donc, l'article 9 complète l'article 53, mais ne le contredit pas, il maintient l'État comme seul et unique propriétaire du sol, sous sol, mines,...L'article 34 ne trouve pas son application ici, car les particuliers ne peuvent pas détenir le droit de la propriété sur le sol ou le sous-sol, quand bien même le droit à la propriété privée est consacré. L'État lui-même ne peut pas disposer de son droit de propriété dont il est le seul titulaire, car elle et inaliénable.

II. En outre, il convient de préciser que tout propriétaire n'est pas souverain et inversement tout souverain n'est pas propriétaire. Dans le cas de cet article 9, l'État est à la fois propriétaire et souverain. Pour comprendre cela, partons de l'exemple de l'Etat avec son territoire, au sujet de la nature juridique, du lien qui unit l'Etat à son territoire⁵⁸. De quelle nature est ce droit particulier de l'Etat sur son territoire ? Ayant pour objet une chose, le territoire, on l'appellerait à tort droit de souveraineté (imperium), parce que la souveraineté, qui est autorité ne peut s'exercer que sur des personnes et non sur des choses. L'expression souveraineté territoriale renferme une équivoque⁵⁹ : toute souveraineté est personnelle ; elle n'est territoriale qu'en tant qu'elle vise les personnes se trouvant sur l'étendue de son territoire. Affectant le territoire méme, le droit de l'Etat ne saurait donc être qu'un droit de domaine (dominium), qui se traduira, par exemple, par le droit d'expropriation pour cause d'utilité publique ou le droit de dévastation aux fins de la défense nationale (théorie dite du territoire objet). Cette sorte de droit réel éminent n'est pourtant pas un droit de propriété. Il ne se confond ni avec le droit de l'Etat sur son domaine privé, ni méme sur le domaine public. D'une part, le droit de l'Etat sur le territoire est à la fois général et limité dans son objet : il frappe le territoire tout entier, alors que la propriété, même publique,

⁵⁸ Carré de MALBERG, op. cit., T. I, n°2 , p.3.

⁵⁹ Jean DABIN, Doctrine générale de l'État, n°2, p. 28.

n'atteint que des parcelles déterminées du territoire ; il ne comporte pas plénitude et exclusivité des pouvoirs, qui restent en principe au propriétaire sous-jacent, mais seulement certaines facultés déterminées d'utilisation.

III. Une différence de nature est la troisième à établir ici, entre ces deux concepts :

-Tout d'abord, la propriété est un concept de droit privé et relève des rapports ou du lien juridique entre une personne et un bien ou une chose. La propriété poursuit le but de satisfaire les intérêts privés, égoïstes, plutôt que de satisfaire l'intérêt général. Tandis que la souveraineté est un concept de droit public, un attribut essentiel de l'Etat.

-En outre, la propriété, en tant que droit absolu est susceptible d'appropriation privative, elle peut avoir pour titulaire soit une personne morale, soit une personne physique, selon les prescrits de l'article 34. Ce qui n'est pas le cas pour la souveraineté qui n'est qu'une caractéristique, mieux un attribut de l'Etat et qui ne peut se concevoir que dans l'Etat. Car, nous dit Carré de Malberg, il ne peut y avoir dans un même Etat deux souverains.

-La propriété peut se démembrer, ou être fractionnée pour produire soit l'emphytéose, la superficie, l'usufruit, la copropriété. Pour sa part ,la souveraineté en tant que attribut essentiel de l'Etat, est une et indivisible, LEFUR le dit mieux, en soutenant que l'unité et l'indivisibilité de la souveraineté est liée à l'unité et à l'indivisibilité de l'Etat méme, car diviser la souveraineté revient à diviser l'Etat .

-Un autre élément de différence entre les deux articles en comparaison ici, se révèle dans la philosophie ou l'esprit qui ont animés le législateur dans leur élaboration. La philosophie qui domine ces deux lois, c'est la philosophie de l'indépendance économique de la R.D.C.

En effet, dans les deux cas, c'est le souci profond de mettre fin à l'ingérence de la main étrangère dans l'exploitation et la gestion des richesses et des ressources économiques du pays. Il faut mettre fin à la colonisation sous toutes ses formes et ses aspects, surtout l'aspect économique.

Car, il ne saurait exister d'indépendance politique sans indépendance économique.

Pour la loi du 20/07/1973, en attribuant à l'Etat le sol et le sous-sol, comme sa propriété inaliénable et exclusive, on a aboli par conséquent l'appropriation privative du sol, qui est une exception à l'article 34. Le nouveau régime foncier et immobilier⁶⁰ a cessé de poursuivre l' évolution du régime foncier colonial qui a plus profité aux étrangers qu'aux congolais. D'ailleurs c'est à cette conclusion que le rédacteur de l'exposé des motifs est arrivé. Nous le citons : « le régime foncier immobilier constitue une rupture définitive et radicale avec le régime légal des terres de l'époque coloniale. Rupture, mais pas refus de s'inspirer de certaines solutions spécifiques pratiquées par le régime colonial, notamment en matière d'emphytéose. Rupture aussi, mais en respectant, dans une mesure compatible avec l'intérêt général, les droits acquis ».

Quant à l'art.9, qui consacre le principe de la souveraineté permanente, l'intention du législateur issu du contexte de guerre d'agression qui a balkanisé le pays, consiste à mettre fin aux pillages et à l'exploitation illégales de ses richesses et ses ressources naturelles et d'éviter la balkanisation du pays en tout temps. Il s'est révélé impérieux, voire nécessaire de doter le pays d' un instrument juridique pouvant lui permettre d'assurer la protection et le contrôle, sur son territoire, de toutes les activités économiques. La convoitise des richesses et ressources naturelles de la R.D.C. par ses neuf pays voisins a toujours été à la base de l'insécurité et du pillage systématique et autres crimes économiques en R.D.C. Il s'agit d'une nouvelle forme de priver à la R.D.C. de son indépendance économique et de le maintenir sous le joug néocolonial, commandité par certains pays occidentaux en complicités avec les pays voisins de la R.D.C. (Rwanda, Uganda et Burundi qui ont systématiquement pillé le pays. Des nombreux crimes économiques ont été commis dans tous les secteurs de la vie de l'Etat au détriment de la population).

IV. D'autres différences se situent au niveau des caractères que les deux concepts présentent. Il découle de l'article 53 de la loi du 20 juillet 1973 ; loi

⁶⁰ Gaston KALAMBAY, op. cit., p.65.

portant régime général des biens, régime fonciers et immobiliers et régimes de sûretés, que la propriété foncière est à distinguer à la fois de la propriété privée dont est question à l'article 34, et de la propriété immobilière, et semble énumérer tous les caractères dont est revêtue la propriété foncière.

Cette énumération étant incomplète, il nous faudra recourir, tant à la constitution qu'aux travaux préparatoires de la loi du 20 juillet 1973 pour la compléter.

De cette opération, il ressort que le droit de propriété de l'État est un droit universel, absolu, perpétuel et exclusif, portant sur le sol, qui est inaliénable, imprescriptible et intransmissible. Pour sa part, la souveraineté est aussi inaliénable, une et indivisible⁶¹, imprescriptible portant sur l'ensemble du territoire et non seulement sur le sol.

Quel est donc le sens des caractères que chacun de ces concepts regorge ?

IV.1. Du droit universel

Par la combinaison de l'article 10 de la constitution révisée et de l'article 53 de la loi du 20 juillet 1973, on peut déduire que le droit de propriété de l'État congolais est universel ; et ce à partir des termes « le sol et le sous-sol zaïrois » et de la place de cet article dans la constitution.

Les droits de l'État s'étendent sur toutes les terres comprises dans les limites des frontières nationales. Toutes les terres sont désormais sans exception soumises à l'État à titre de propriété avec cette conséquence que la notion de terres vacantes ou sans maîtres devient sans aucun objet⁶².

Dans le rapport du 20 mai, on peut lire que « le sol, le sous-sol et leurs ressources naturelles appartiennent à l'Etat ; il n'existera donc plus des catégories de « terres domaniales » opposées à celles des terres

coutumières, car toute terre vacante est désormais domaniale »⁶³. Par ce caractère toute la terre du pays appartient à l'Etat et à lui tout seul⁶⁴.

Quant au caractère universel de la souveraineté permanente, on entend que ce droit confère exclusivement à l'Etat seul des pouvoirs souverains d'exercer un contrôle permanent sur tout l'ensemble de son territoire, sans exception. C'est à dire les espaces terrestre, maritime et aérien. Se trouvant placée dans l'universalité nationale, elle ne saurait être localisée, par voie de division ou de fractionnement, dans les nationaux individuellement. Elle est en plus, à cet effet, indivisible.

IV.2. Du droit exclusif

Autant pour le droit de la souveraineté permanente que pour le droit de la propriété inaliénable se caractère se vérifie au profit du seul Etat Congolais.

En effet, l'article 9 qui consacre ce principe en attribue l'exercice exclusif à l'Etat seul⁶⁵. Aucune partie du peuple, aucun individu ou organe au sein de l'Etat ne peut détenir ce droit concurremment avec l'Etat. Tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Etat, il n'existe aucun sujet de droit interne ou international qui puisse l'exercer avec lui. Seul l'Etat congolais exerce cette souveraineté.

De méme en déclarant qu'en matière foncière, toute appropriation individuelle du sol est abolie, le législateur consacre l'exclusivité des droits de l'Etat sur le sol et le sous-sol. Ce qui s'oppose à l'art. 34 de la Constitution qui consacre le droit à la propriété privée. Le droit congolais n'admet plus comme sujet des droits à la propriété du sol ni les personnes physiques, ni les personnes morales. L'Etat ne peut partager ses droits à titre de copropriétaire, ni les démembrer.

⁶³ Lwango T., op.cit, inédit, p. 60.

⁶⁴ Idem, p.63.

⁶⁵ Raymond CARRE de MALBERG, op. cit., p.176.

La loi, elle même, interdit totalement et à jamais que ce droit soit accessible à toute personne autre que l'Etat. Dans la compréhension actuelle de ce texte, même les personnes morales de droit public, fussent-elles des subdivisions géographiques de l'état ne peuvent pas accéder à la propriété foncière, elles ne peuvent accéder qu'à la concession foncière⁶⁶. Ceux qui soutiennent qu'une portion de terre de l'Etat sera vendue et donc être partagée avec l'Etat se trouvent désarmés. Voilà donc qu'il devient inutile de continuer avec les polémiques autour de cet article. Car en effet, il ne faut pas confondre l'article 9 de l'article 34. Tout devient clarifié.

IV.3. Du droit absolu

Le droit de la souveraineté permanente est absolu, celui de la propriété inaliénable et exclusive l'est également.

Le caractère absolu du droit de propriété de l'Etat congolais sur le sol et le sous-sol, dont il est le seul titulaire, se dégage de plusieurs dispositions de la loi du 20 juillet 1973.

En effet, en tant que propriétaire foncier, en vertu de l'article 58 de la loi précitée, l'Etat détermine la destination des terres concédées et fait respecter cette destination pendant la durée du droit de jouissance.

L'intervention de l'Etat est prévue d'abord au stade de concession, ensuite pendant la jouissance notamment lorsqu'il s'avère nécessaire d'en vérifier ou d'en restaurer la régularité.

L'intervention au stade de la concession est anormale étant donné qu'il s'agit de concéder des biens dont l'Etat à la charge et la garde. Il en sera ainsi lorsque la non occupation et l'interruption de l'exploitation constitutives de l'abandon sont établies ou lorsque l'intérêt général exige une reprise des terres.

⁶⁶ Thomas LWANGO, op.cit, inédit, p. 63.

Les droits de jouissance à terme accordés par l'Etat sont renouvelables, cependant le renouvellement n'est pas automatique. Le titulaire du droit (de jouissance) pourrait être astreint à des conditions nouvelles au moment du renouvellement.

Le droit de l'Etat en tant que propriétaire foncier est absolu, emportant pour l'état congolais, le droit de jouir et de disposer du sol et du sous-sol conformément à la loi. Ce droit de propriété étant opposable à tous par la volonté méme du législateur, déroge aux prescrits de l'article 34 de l'actuelle Constitution.

IV.4. De la propriété inaliénable

La souveraineté permanente de la R.D.C. qui est consacrée par l'art. 9 est inaliénable. Tout acte, toute disposition constitutionnelle, qui tendrait à faire acquérir personnellement la souveraineté à un homme ou à une assemblée, serait radicalement nul, et vu comme inconciliable avec le principe que la nation seule est souveraine. Quand encore tous les citoyens seraient à un moment donné unanimes à consentir une transmission ou une délégation de ce genre⁶⁷, ils demeureraient impuissants à réaliser une telle aliénation. Car, non seulement le droit de la souveraineté permanente n'appartient pas aux citoyens eux-mêmes, et ceux-ci n'ont pas le pouvoir d'en disposer ; mais, à bien dire, il ne réside méme pas dans la collectivité indivisible qu'ils concourent à former, à chacun des moments successifs de la vie nationale. La raison en est que la collectivité nationale, en qui est contenu la souveraineté, n'est pas seulement constituée par la génération présente des citoyens ; elle comprend, d'une façon indéfinie, la succession ininterrompue des générations nationales, présentes et futures. Il en résulte qu'en aucun moment de son histoire, la nation ne peut être enchaînée pour l'avenir ; la génération actuelle ne peut prétendre imposer ses volontés aux générations prochaines. Tout ceci est la condamnation de la doctrine créée par Napoléon, qui prétendrait concilier le césarisme avec la souveraineté nationale, en fondant l'empire sur le plébiscite par lequel les citoyens étaient censés déléguer à l'empereur la souveraineté

⁶⁷ R. Carré de MALBERG, op. cit., T. I, p.176.

populaire (déclaration des droits du 24/06/1793, art. 28 : « une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures».

Le caractère d'inaliénabilité de la propriété foncière de l'Etat congolais vient surtout de ce que le domaine foncier est collectif parce que, comme l'écrit MALINGREAU « qui dit bien collectif dit bien inaliénable »⁶⁸.

Subsidiairement, une conception philosophique et métaphysique tente de justifier ce caractère d'inaliénabilité. En effet, pour cette conception, on dit que les collectivités traditionnelles n'ont sur leur domaine que le droit d'usufruit et que leurs ancêtres seuls ont gardé la nue-propriété ; ils ont dans leur patrimoine des morts le droit d'aliéner ; ou parce qu'encore une assemblée réunissant les vivants et les morts à la fois, et la descendance nécessaire pour disposer du domaine collectif est impossible à réunir.

Mais ce caractère vient de ce que le domaine foncier a été déclaré tel par le législateur et ce pour permettre à l'État d'avoir les mains libres dans sa politique économique. Et en attribuant la propriété inaliénable du sol et du sous-sol à l'État, le législateur a en effet supprimé la propriété foncière de droit civil, le dominium et l'imperium étant confondus⁶⁹.

Le sol est donc hors commerce ; il cesse d'être l'objet de vente, de donation et d'hypothèque ; l'État ne pouvant consentir qu'un droit de

jouissance moyennant un prix qualifié de redevance ou de loyer. C'est pourquoile régime de la propriété foncière déroge à l'article 34 de la Constitution. Par ce
caractère, le sol congolais est donc incessible parce que le mot incessibilité est pratiquement synonyme d'inaliénabilité⁷⁰.

IV.5. Du droit imprescriptible

Le droit de la souveraineté permanente est imprescriptible, en ce sens que la nation, qui en est seul titulaire, ne peut en être dépouillé par l'effet d'une possession adverse, si prolongée soit-elle. Le principe est que ce

⁶⁸ Gaston KALAMBAY, op. cit., p. 63.

⁶⁹ Séverin MUGANGU, op- cit, p. 149.

⁷⁰ Pierre GUICHO, Jacques BICHOT, Michel LEMARTIN, Dictionnaire de Droit, économie et gestion, 1^ère édition, Paris, l'Hermès, 1994, p. 376.

qui est aliénable est prescriptible et les choses inaliénables sont imprescriptibles conformément à l'article 620 du code civil Livre III qui dispose qu' "on ne peut prescrire le domaine des choses qui ne sont point dans le commerce ». Le sol étant hors commerce, personne ne peut donc acquérir un droit sur une portion par usucapion et l'État ne peut perdre son droit sur une portion du sol par prescription extinctive. C'est ici où se situe le véritable point de divergence entre l'article 34 d'une part et de l'autre l'article 9 et l'article 53.

Cette imprescriptibilité est absolue et permanente par la volonté du législateur. Il en découle qu'admettre la prescriptible du droit de propriété de l'Etat sur le sol et le sous-sol, c'est admettre indirectement qu'une personne puisse partager avec l'Etat son droit de propriété foncière ou celui de souveraineté permanente le cas échéant.

L'octroi et la reconnaissance des droits de jouissance par l'Etat congolais sur son sol ne sont donc que des actes de simple tolérance. Ceux-ci avec ceux de pure faculté, note Patrice Jourdain ne peuvent conduire à l'usucapion ; le propriétaire n'a cessé d'exercer son droit, il l'a exercé en donnant son accord et le bénéficiaire a agi conformément à la volonté du titulaire du droit⁷¹, l'occupation des terres du domaine de l'Etat par les communautés locales n'est ni constitutive de droit ni constitué en droit, les occupants ne pouvant se vanter de l'usucapion sur ces terres⁷².

Le droit de propriété de l'Etat sur le sol et le sous-sol est donc perpétuel parce qu'il a vocation de durer autant que son objet et il est exclu que l'Etat n'ait pas exercé son droit pendant un laps de temps qui l'éteindra.

IV.6. Du droit intransmissible

Ce caractère est partagé à la fois par la souveraineté et la propriété inaliénable, exclusive consacrée par la loi du 20/07/1973, qui les distinguent également de l'article 34.

⁷¹ Patrice JOURDAIN, Les biens, Paris, Dalloz, 1993, p. 128.

⁷² Séverin MUGANGU, op. cit., p. 149.

En effet, l'Etat est perpétuel et identique à lui même et par conséquent l'Etat ne peut jamais perdre son aptitude à être titulaire des droits ou perdre son aptitude à posséder un patrimoine et l'attribut d'être souverain. Sinon, il cesse d'être un Etat au sens du droit international et constitutionnel. De ce fait, pour les particuliers, il est exclu d'acquérir soit à titre universel, soit pour un particulier d'être constitué en légataire universel, soit encore d'acquérir à titre particulier des droits de propriété foncière ou d'exercer la souveraineté.

La loi ne fait pas seulement de l'Etat congolais le seul propriétaire foncier à la date du 20 juillet 1973 mais aussi, elle consacre et protège cette situation pour l'avenir et à jamais.

La propriété peut donc être triturée, limitée ou exclue, en fonction des objectifs que les planificateurs veulent atteindre. La propriété ne s'impose pas à eux parce qu'elle est dominée par l'intérêt général et c'est cet intérêt général qui permet de morceler les prérogatives laissées au propriétaire selon les souhaits des planificateurs⁷³.

Il en est de même de la souveraineté, c'est un droit intransmissible dans le sens où c'est un droit propre et essentiellement étatique. En aucun cas, l'Etat ne peut transmettre sa souveraineté à une autre personne ni morale ni physique. Si non il cesserait d'être un « Etat », car il n'est pas d'Etat sans souveraineté et cela tant pour le présent que pour l'avenir, seul l'Etat congolais exercera sa souveraineté et ne saurait en aucun cas la transmettre à qui que ce soit.

Pour l'Etat congolais, les caractères de sa propriété foncière par la nature et l'importance des choses qui en font l'objet, confère au propriétaire certains droits qui ne se trouvent pas dans la propriété classique et qui constituent par suite des attributs spéciaux à ces genres de propriété.

⁷³ Christian MOULY, «Place de la propriété parmi les droits de l'homme », in le Droit de propriété et l'environnement, Paris, Dalloz, 1997, p. 35.