Le contrôle juridictionnel des comptes des collectivités locales

PREMIERE PARTIE

PREMIERE PARTIE : La mise en oeuvre du contrôle juridictionnel des comptes des collectivités locales et ses conséquences

Chapitre I : Le jugement des comptes des collectivités locales

La juridiction compétente pour le jugement des comptes peut varier suivant l'Etat considéré. C'est ainsi qu'au Sénégal c'est la CC qui est compétente en la matière ; en France, ce sont les C.R.C qui assurent cette mission.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, leur présentation nous semble nécessaire.

- HISTORIQUE ET PRESENTATION

La bonne gouvernance et la transparence dans la gestion des affaires publiques impliquent un contrôle efficace exercé par une institution indépendante, dotée de moyens adéquats.

Au Sénégal, le rôle d'institution supérieure de contrôle des finances publiques était dévolu dès 1960 à une institution du pouvoir judiciaire, la Cour suprême.

A la faveur de la réforme judiciaire de 1992, la 3ème Section de la Cour Suprême qui faisait fonction de juridiction des comptes a été transférée au Conseil d'Etat (2ème Section) créé en même temps que le Conseil Constitutionnel et la Cour de Cassation, par la loi constitutionnelle n°92-22 du 30 mai 1992.

Cette réforme institutionnelle, commandée par la nécessité avérée de la spécialisation des magistrats, devenue un impératif pour la sauvegarde même de l'institution judiciaire, s'est poursuivie par notamment la création en 1999 de la Cour des Comptes (en lieu et place de la 2ème Section du Conseil d'Etat). C'est l'objet de la loi n°99-02 du 29 Janvier 1999 portant révision constitutionnelle, en ses articles 5, 57, 7ème alinéa, et 80.

La nouvelle juridiction des comptes tient donc de la Constitution de larges compétences qu'elle va exercer à l'aide d'une organisation , de procédures et de moyens spécifiques , définis par la loi organique n°99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes, la loi organique n°99-73 du 17 février 1999 portant statut des magistrats de la Cour des comptes et le décret n°99-499 du 8 juin 1999 fixant les modalités d'application de la loi organique n°99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes.

La Cour des comptes apporte beaucoup de nouveautés dans l'organisation judiciaire du Sénégal (création d'une magistrature financière) d'une part, et dans le système de contrôle des finances publiques d'autre part.

Elle innove par son organisation et ses moyens qui lui confèrent une grande autonomie et renforcent l'indépendance de l'Institution Supérieure de Contrôle des Finances Publiques (ISC) du Sénégal.
Elle dispose notamment d'une chambre de discipline financière qui sanctionne directement les responsables de faute de gestion, sans préjudice des poursuites pénales qui restent du ressort du parquet judiciaire.

Elle a ses propres procédures de vérification, mais elle est ouverte aux techniques et normes internationales de contrôle dont la pratique a démontré l'efficacité au niveau national et international.

Enfin, elle peut faire connaître directement le résultat de ces investigations par la production de son rapport public.

Quant aux C.R.C, elles ont été créées par la loi du 2 mars 1982 et organisées par la loi du 10 juillet 1982 ainsi que par le décret du 23 août 1995. Les dispositions essentielles ont été réunies en 1994 dans le livre II du Code des juridictions financières.

Dans chaque région est créée une Chambre régionale des comptes en France métropolitaine. Trois Chambres territoriales ont été mises en place en Outre mer, une compétente pour la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, une autre pour la Réunion, enfin la dernière pour la Nouvelle Calédonie et la Polynésie.

Les CRC, jugent les comptes des comptables des collectivités territoriales situées dans leur ressort. Toutefois, les comptes des communes de moins de 2000 habitants sont contrôlés par le TPG. De plus les chambres contrôlent les comptes des établissements publics locaux (hôpitaux, lycées, offices d'HLM). Les CRC jugent également les comptables de fait.

La procédure est semblable à celle mise en oeuvre devant la Cour des comptes. Elle présente les mêmes caractéristiques : inquisitoriale, contradictoire, écrite et non publique. Toutefois, lorsque la CRC intervient de manière répressive, le comptable peut assister au procès. L'instruction se fait à travers un rapport et un contre rapport. La règle du double arrêt est transposée puisqu'un jugement provisoire précède un jugement définitif. Quant aux voies de recours elles sont quelque peu différentes : les jugements des CRC peuvent faire l'objet d'un appel devant la Cour des comptes.

Ainsi objectivée la présentation de la cour des comptes, nous allons maintenant entrer dans le vif du sujet.

La Cour des comptes est l'institution chargée du contrôle des comptes des comptables publics (Section I). Ainsi, même si la cour n'est pas une juridiction pour connaître de la gestion des ordonnateurs, il y a néanmoins des chambres rattachées à elle et qui se chargent de cette tache^8(*) ; le compte administratif n'est donc pas en principe soumis directement à la cour des comptes (Section II).

Section I : Le jugement du compte de gestion par la cour des comptes

La Cour juge les comptes des comptables publics ainsi qualifiés par la réglementation, c'est-à-dire les comptables patents (Paragraphe I). La cour juge également les comptes que lui rendent les personnes qu'elle a déclarées comptables de fait (Paragraphe II).

Paragraphe 1 : Le jugement de la gestion patente

Le jugement des comptes des comptables publics s'effectue en plusieurs étapes. En effet avant d'aboutir à une quelconque décision il faut qu'il y ait au préalable saisine de la cour (A) et instruction du dossier (B).

A. La saisine de la cour

Cinq mois après la clôture de chaque gestion, les comptables principaux de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics doivent transmettre à la Cour des comptes leur compte de gestion, appuyé des pièces générales et de pièces justificatives des recettes et des dépenses qu'ils ont effectuées durant la période écoulée. En cas de succession de comptables en cours de gestion, le compte entier est rendu par le comptable en fonction à la clôture de la gestion.
Cette obligation de rendre compte peut être sanctionnée d'une amende de 20.000F par mois de retard, de la part de la Cour à l'encontre du comptable concerné.
Peuvent en outre être vérifiés, sur place et sur pièces, les documents justifiant les différentes catégories de dépenses ou de recettes publiques dans les services centralisateurs.
En ce qui concerne la consommation des crédits, le ministre chargé des finances en adresse à la Cour un état avec les documents d'appui.
Les ordonnateurs des autres collectivités publiques transmettent également par l'intermédiaire du receveur un compte administratif à la Cour. Le compte administratif sert notamment à être rapproché avec le compte de gestion correspondant.
La procédure est déclenchée par la saisine de la cour qui s'opère par la production ou le dépôt des comptes des collectivités locales au greffe central de la cour.

Il est procédé à une première vérification sommaire, à l'entrée du dossier et après enregistrement sur les rôles, la mise en état des comptes au niveau du greffe central. Ce dernier transmet ensuite les comptes à la chambre concernée : la CAACL pour les collectivités locales. Le président de la chambre nomme un ou plusieurs rapporteurs pour instruire le dossier. En effet, en vertu de l'article 21 du décret 99-499, « la cour n'est saisie que par le dépôt des comptes en état d'examen à son greffe central. Elle retourne à l'administration les comptes qui ne sont pas conformes afin qu'ils le soient dans les meilleurs délais ».

Un compte en état d'examen est supposé correspondre à un compte accompagné des pièces essentielles pour être jugé : pièces générales et pièces justificatives. Si on se réfère au document sur la comptabilité publique rédigé à la demande de la cour des comptes du Sénégal dans le cadre d'un programme de renforcement des capacités de son personnel en techniques de vérification, on s'aperçoit qu'il est précisé qu'en l'état actuel de la réglementation il n'existe pas une énumération complète et précise des documents composant le compte de gestion des collectivités locales comme c'est le cas pour l'Etat. De même, bien que la mise en état d'examen soit posée comme condition de recevabilité des comptes, le contenu et les modalités de cette mise en état d'examen ne sont pas précisés.

Toutefois nous pouvons en définitive faire ressortir les composantes essentielles des pièces générales d'une part et des pièces justificatives d'autre part.

Les pièces générales

Il existe deux catégories de pièces générales : les pièces générales administratives et les pièces générales comptables.

Les pièces générales administratives comprennent le budget de la collectivité locale,le compte administratif,le compte de gestion,les attestations de cautionnement,les prestations de serment,les passations de service,la balance générale,le compte d'emploi des valeurs inactives.

Les pièces générales comptables sont composées par :le fonds de dotation pour les collectivités locales,les virements de crédits ,les autorisations spéciales de recettes ou de dépenses(pièces qu'on retrouve en cours d'année ou en cours d'exercice budgétaire),l'état des restes à recouvrer et des restes à payer.

Les pièces justificatives

Elles comprennent les mandats, les ordres de recettes et leurs justificatifs.

B. L'instruction du dossier

Le président de chaque chambre de la Cour répartit les dossiers de sa compétence entre les magistrats de sa chambre. D'autres rapporteurs peuvent également être désignés en concertation avec les présidents des chambres auxquelles ils appartiennent.
Les rapporteurs procèdent à la vérification des comptes en se rapportant aux pièces de recettes et de dépenses et aux justifications qui y sont annexées.
Ils élaborent ensuite un rapport à fin d'arrêt et un projet d'arrêt provisoire qu'ils présentent à la chambre.
Le ou les magistrats rapporteurs procèdent à l'instruction de l'affaire en examinant notamment les pièces et documents mis à leur disposition. Le rapporteur peut dans cette phase procéder à des enquêtes complémentaires, entendre des personnes, réclamer des pièces ou documents jugés utiles, aller sur place pour être en mesure d'étayer son argumentaire. On affirme ainsi que la cour est habilitée à se faire communiquer tous les documents ou informations utiles relatifs à la gestion des services ou organismes soumis à son contrôle .Le secret professionnel n'est pas opposables aux magistrats et rapporteurs de la cour et ceux-ci ont un droit d'accès direct et permanent au sein des organismes où ils sont en mission. A en croire l'article 30 de la loi 99-70 sur la cour des comptes, toute entrave à ces prérogatives est punissable d'une amende et éventuellement de peines disciplinaires ou administratives :

- amende de 100.000F minimum et de 1.000.000F maximum pour tout refus injustifié

- montants de l'amende portés au double (...lorsque le refus est persistant...)

- en cas d'entrave caractérisée^9(*), outre les sanctions disciplinaires ou administratives pouvant être demandées par la cour, le président de la cour peut désigner un commis d'office à la place du responsable de l'entrave et à ses frais, et ce dernier peut faire l'objet d'une poursuite pénale.

- Le rapporteur est encadré par un contre rapporteur qui s'assure de la qualité de son travail et lui donne éventuellement des conseils. Il peut aussi au besoin, être encadré par le président de chambre. A l'issue d'une instruction, le rapporteur produit un rapport et un projet d'arrêt.

L'ensemble du dossier (rapport, projet d'arrêt, pièces et documents produits par le comptable et diligences diverses) est transmis au commissaire du droit. Ce dernier examine le rapport, se prononce sur des questions de droit, relève des anomalies ou contre sens qu'il constate dans le rapport. Il vérifie en réalité la qualité du travail du rapporteur, si les constatations faites par le rapporteur sont fondées, et fais ensuite des conclusions avant de transmettre le dossier écrit avec ses conclusions à la chambre, sans aucune condition de délai.

Le président de chambre en rapport avec le greffier de chambre, fixe une date pour l'examen de l'affaire ou la tenue de l'audience et un exemplaire complet du dossier est transmis à chaque magistrat.

Examen du rapport

Le rapport est examiné par la chambre en présence de ses membres, du greffier et éventuellement du commissaire de droit.

Le rapporteur présente oralement le rapport devant la chambre après les conclusions orales complémentaires éventuelles du commissaire du droit^10(*).Le contre rapporteur en premier, les autres membres de la chambre ensuite, interviennent tour à tour pour donner leur avis sur le rapport. Chaque décision ou proposition de suite est votée par l'ensemble des magistrats. Les décisions sont adoptées à la majorité, la voix du Président étant prépondérante en cas de partage égal des voix.

A l'issue de l'examen de l'affaire, la chambre rend un arrêt provisoire.

Par ailleurs la cour juge également les comptables de fait.

* ⁸ F.P Benoît, collectivités locales, Dalloz V, par Jean Cathelineau, p.7152-5

Voir aussi Droit des collectivités locales, Ibrahima Diallo

* ⁹ Toute destruction de pièces justificatives ou preuve est considérée comme telle

* ¹⁰ Procédure devant la cour des comptes est en générale écrite et contradictoire. Ainsi le commissaire du droit est tenu d'écrire ses conclusions. Il peut néanmoins faire des conclusions orales pour compléter ou rectifier ses conclusions écrites officielles.