Le contrôle juridictionnel des comptes des collectivités locales

Le contrôle juridictionnel est la mission qui justifie leur statut de juridiction. Il s'agit d'un contrôle de régularité des opérations faites par les comptables publics, tant en recettes qu'en dépenses. Cette procédure est obligatoire, les chambres régionales des comptes réglant et apurant les comptes par des jugements, que des irrégularités aient été révélées ou non. L'objet du contrôle est de vérifier non seulement que les comptes sont réguliers, mais surtout que le comptable a bien exercé l'ensemble des contrôles qu'il est tenu d'effectuer. Ces vérifications s'opèrent sur pièces et sur place.

Les chambres régionales des comptes rendent leurs jugements après une procédure contradictoire. Le jugement définitif donne décharge au comptable ou éventuellement le met en débet, c'est-à-dire lui impose de reverser une somme à la collectivité. Ces jugements définitifs sont susceptibles d'appel devant la Cour des comptes. Les arrêts rendus en appel par celle-ci peuvent, comme tous ses autres arrêts, donner lieu à pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. 

Le Sénégal devrait alors s'inspirer du cas de la France pour assouplir certaines charges de la cour des comptes. Ce serait aussi accompagner la politique de décentralisation en cours au Sénégal. La création des C.R.C pourrait permettre un contrôle plus effectif dans la mesure où la C.comptes serait secondée dans ses missions. Cette dernière aurait désormais des compétences partagées avec les chambres régionales des comptes. Ainsi, une répartition plus juste de leurs compétences se ferait en tenant compte de leurs moyes et missions.

Par ailleurs, le principe qui prédestine à la décentralisation voudrait que le contrôle juridictionnel soit effectué par une institution proche des populations concernée ainsi que le veut le principe de la proximité.

Ces chambres bénéficieront alors d'une compétence d'attribution pour éviter des chevauchements avec la C. comptes.

Toutefois, ce projet se heurte à de nombreux obstacles, notamment avec la restauration de la CS au Sénégal. Il faudra au préalable régler certaines questions pour pouvoir se lancer dans cette réforme. La volonté des autorités est nécessaire car la création de ces chambres nécessite également des moyens humains et financiers importants.

A défaut de ces chambres régionales des comptes il faudra alors placer dans chaque tribunal régional des organes qui se chargeraient de cette mission.

En outre, le Sénégal devrait également s'inspirer des méthodes utilisées par les Chambres régionales des comptes. Ces outils et méthodes sont déclinés ci-dessous :

La création, à la fin de l'année 1996, d'une commission des méthodes des chambres régionales et territoriales des comptes traduisait l'importance accordée à la coordination de leurs travaux afin de garantir l'homogénéité de leurs actions et de renforcer leur efficacité.

S'agissant du contrôle des comptes, une normalisation des diligences effectuées a été engagée ; elle est fondée sur la présence ou l'absence d'anomalies manifestes susceptibles de faire obstacle à la décharge du comptable.

La sécurité juridique dans la mise en oeuvre des procédures d'examen de la gestion a fait l'objet d'une réflexion particulière. Les juridictions financières ont la faculté de recourir à l'assistance d'experts, pour des enquêtes à caractère technique ; elles peuvent, par ailleurs, exercer, vis à vis des tiers, le droit de communication que les agents des services financiers tiennent de la loi. Réservé à des vérifications, telles que la réalité du service fait, qui peuvent nécessiter une expertise technique ou l'obtention d'informations auprès de tiers, l'usage de ces deux facultés d'investigation par les chambres régionales est relativement circonscrit. Les conditions dans lesquelles elles peuvent être exercées ont été précisées avec le concours du Parquet général de la Cour des comptes.

La détection et la prévention des risques juridiques et financiers constituent les fondements de la démarche d'examen de la gestion. Ces préoccupations jouent également un rôle moteur dans le renforcement de leur dispositif de contrôle interne par nombre de collectivités et d'établissements publics locaux.

L'articulation entre le contrôle externe et le contrôle interne tend donc naturellement à prendre une place croissante dans l'examen de la gestion.

En somme, cette réforme pourrait rendre la justice beaucoup plus proche des populations.

En plus de cette réforme institutionnelle que nous avons préconisé, il importe aussi de revoir la responsabilité des ordonnateurs et comptables dans le sens de leur refonte.

Paragraphe 2 : La nécessaire refonte de la responsabilité des ordonnateurs et comptables

La responsabilité des ordonnateurs et comptables est tempérée avec le phénomène de la décharge de responsabilité et des remises gracieuses de débet. Ainsi, une remise en cause de cette pratique semble opportune. En effet, le juge des comptes n'est pas habilité à connaître de la légalité des décisions administratives fondant les mandatements. De ce fait, une redéfinition de la responsabilité des comptables et administrateurs est à l'ordre du jour de nombreux débats intellectuels.

Il faut également noter que la responsabilité du comptable ou de l'ordonnateur est souvent mise en jeu par la procédure de la gestion de fait malgré les assauts dont elle fait l'objet.

Parallèlement, les ordonnateurs sont aussi bien des responsables politiques, des élus en l'occurrence, que des agents publics qui se trouvent, en raison des fonctions qu'ils exercent, dans la possibilité de prendre des décisions ayant des incidences financières. En réalité, on assiste à un mécanisme de responsabilité spécifique à chaque catégorie d'ordonnateurs. Il en est ainsi de l'irresponsabilité des responsables politiques et la responsabilité atténuée des agents publics ou privés.

Par ailleurs, la situation des élus locaux dont les responsabilités financières sont énormes du fait du transfert concomitant de moyens financiers aux collectivités locales, ne doit pas être négligée. Or, on se rend compte qu'ils restent largement irresponsables de leur gestion financière, en fait.

Il faut souligner en passant que la sanction qu'encourt l'ordonnateur est plutôt d'ordre politique. En effet, il appartient éventuellement aux électeurs de le sanctionner négativement aux élections.

De l'autre coté, les contrôles des juridictions financières ont une influence sur le débat politique, en particulier au niveau local où les observations des chambres régionales des comptes sont utilisées par l'opposition de l'assemblée délibérante et peuvent avoir un impact sur les résultats électoraux^34(*).

La responsabilité des ordonnateurs doit en outre être revue dans le sens de bien renforcer les sanctions afin de dissuader bon nombre de mal intentionnés au niveau des collectivités locales. Il devrait en être la même chose pour ce qui est des comptables publics. La responsabilité de ces derniers doit également être revue et corrigée ; le régime de ses atténuations doit être révisé.

En réalité, le comptable peut s'exonérer de sa responsabilité s'il parvient à établir que l'omission ou l'irrégularité ne lui est pas imputable. De ce fait, en matière de recettes il peut obtenir que ces dernières soient admises en non valeur s'il établit que le défaut de recouvrement résulte des causes indépendantes de sa diligence. Il peut en être ainsi de l'insolvabilité ou de la disparition du débiteur.

« L'admission en non valeur est, selon R. Ludwig, une mesure purement comptable qui fait disparaître au plan des écritures comptables la prise en charge de la créance, sans modifier pour autant les droits de l'organisme public à l'encontre du débiteur, si ce dernier revient ultérieurement à meilleure fortune, le recouvrement doit être repris ».

S'il est clair que ces mesures rentrent dans le cadre du renforcement du contrôle juridictionnel des comptes des collectivités locales, cela ne veut pas dire que ce sont les seules envisageables en la matière. Il en existe d'autres en effet, notamment une réorganisation fonctionnelle des juridictions financières est nécessaire.

* ³⁴ In Encadré 15.3. Les suites du contrôle des juridictions financières : François Adam et alii, Finances publiques, Presse de science po et Dalloz, 2003, p.302