La cour internationale de justice face à la question des dommages subis au services des nations unies

A. Ouverture de la protection fonctionnelle

Pour ce point, il sied de souscrire aux conclusions de la Cour telles qu'exposées dans son avis, aussi souligner un soutien , en particulier, aux principes énoncés au paragraphe 61 de l'avis, qui veulent que lorsque des tribunaux nationaux sont saisis d'une affaire mettant en cause l'immunité d'un agent de l'organisation des Nations Unies, toute conclusion du Secrétaire général relative à cette immunité leur soit immédiatement notifiée avec les documents dans lesquels elle s'exprime et que ladite conclusion emporte une présomption d'immunité qui ne puisse être écartée que pour les motifs les plus impérieux, de sorte que les tribunaux nationaux doivent lui accorder le plus grand poids. L'on souhaiterait toutefois ajouter quelques observations inspirées par les questions soulevées à propos de cet avis.

A l'évidence, la protection des fonctionnaires du système des Nations Unies dans l'exercice de leurs fonctions revêt une importance primordiale pour le bon fonctionnement dudit système afin d'échapper au risque dont ils courent (⁹⁰). Les rapporteurs doivent être à même de s'acquitter de leurs fonctions sans être inquiétés ni bénéficier de faveurs car leurs investigations touchent

(⁹⁰) Cfr l'assassinat du Comte BERNADOTTE. L'assassinat pose en outre la question de la sécurité des personnels de l'ONU, et donc de l'autorité de l'Organisation. Bien que selon la règle traditionnelle la protection diplomatique ne doive être exercée que par l'Etat national, l'Assemblée générale demande à la Cour internationale de justice si les Nations Unies ont capacité pour intenter une action internationale contre l'Etat responsable. Il s'agit de savoir de quelle manière cette action pourrait se concilier avec les droits de l'Etat dont la victime était le ressortissant.

souvent a des domaines sensibles dans le pays dont les organes font l'objet de leur examen. Ils ne sauraient s'acquitter de leurs responsabilités dans l'indépendance qu'exige une enquête libre et exhaustive s'il leur fallait s'inquiéter à tout instant des conséquences fâcheuses qui pourraient résulter pour leur propre personne d'une telle mission.

En irait-il ainsi que l'efficacité du rapporteur et l'intégrité de l'ensemble du mécanisme fondé sur des enquêtes indépendantes (mécanisme particulièrement vital pour le fonctionnement des Nations Unies) se trouveraient amoindries. Pareille protection est importante aussi pour préserver la capacité des Nations Unies de recruter les personnes les plus qualifiées qui se trouvent disponibles.

Les intérêts de l'organisation seraient bien mal servis si les personnes les plus aptes à s'acquitter d'une tâche particulière devaient renoncer à exercer cette responsabilité par crainte d'être victimes d'intimidations dans l'accomplissement de leurs devoirs. Comme la Cour l'a fait observer en l'affaire de la Réparation (⁹¹): «Pour que l'agent puisse s'acquitter de ses devoirs de façon satisfaisante, il faut qu'il sente que cette protection lui est assurée par l'organisation et qu'il peut compter sur elle. »

Toutefois en dehors de telles considérations fondamentales et des principes conventionnels en la matière, de nombreuses résolutions de l'Assemblée générale des Nations Unies ont souligné la nécessité de protéger (⁹²) le personnel

(91) Dans son avis du 11 avril 1949, la Cour reconnaît la capacité d'intenter une action internationale en réparation du dommage causé et de demander une réparation adéquate visant également les dommages subis par la victime ou ses ayants droit.

(92) Article 7. de la Convention du 09 décembre 1994 sur la protection du Personnel des Nations Unies et personnel associés stipule : 1. Le personnel des Nations Unies et le personnel associé, leur matériel et leurs locaux ne doivent être l'objet d'aucune atteinte ni d'aucune action qui les empêche de s'acquitter de leur mandat.

2. Les États parties prennent toutes les mesures appropriées pour assurer la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé. Les États parties prennent notamment toutes mesures appropriées pour protéger le personnel des Nations Unies et le personnel associé qui sont déployés sur leur territoire des infractions visées à l'article 9.

des Nations Unies contre toute entrave apportée au bon accomplissement de ses devoirs. Une telle protection revêt une importance particulière quand des membres du personnel de l'organisation examinent des questions qui concernent 1 'Etat hôte ou ses institutions gouvernementales. De même que 1 'Etat hôte a le devoir exprès de prendre toutes mesures en son pouvoir pour éviter les situations de nature à empêcher des fonctionnaires de l'organisation des Nations Unies de poursuivre librement leur investigation, l'organisation des Nations Unies a le devoir exprès de faire tout ce qui est en son pouvoir pour que ceux-ci jouissent d'une telle liberté.

De plus, les responsabilités qui sont celles de tout Etat étranger sont d'autant plus impératives lorsque cet Etat, comme c'est le cas en la présente affaire, est le pays d'origine de membres du personnel des Nations Unies appelés à exercer des fonctions internationales dans leur pays d'origine lui-même.

B. Le statut des agents internationaux

Dans ce point, il est question de relever la différence qui peut exister entre un agent international et un fonctionnaire international. Dans une approche définitive, un agent international est toute personne par qui l'Organisation internationale agit (⁹³). Tandis que « Le fonctionnaire international est tout individu chargé par les représentants de plusieurs Etats ou par un organisme agissant en leur nom (⁹⁴), à la suite d'un accord interétatique et sous le contrôle des uns ou de l'autre, d'exercer, en étant soumis à des règles juridiques spéciales, d'une façon continue et exclusive, des fonctions dans l'intérêt de l'ensemble des Etats en

3. Chaque État partie coopère avec l'Organisation des Nations Unies et les autres États parties, le cas échéant, en vue de l'application de la présente Convention, en particulier dans tous les cas où l'État hôte n'est pas lui-même en mesure de prendre les mesures requises.

(93) GOURNELL M., Relations internationales, 4è édition, Paris, LGDJ, p. 172

(94) L'expression « par un organisme agissant en leur nom » n'est pas appropriée. En effet, les fonctionnaires internationaux sont nommés par le Chef de l'administration internationale agissant pour son propre compte. Cela veut dire, ce faisant, il exerce des prérogatives qui lui sont propres et non celles qu'il détiendrait des Etats membres d'une organisation internationale donnée.

question ». Ainsi un fonctionnaire international est un agent exerçant une fonction publique au service d'une Organisation internationale interétatique, d'une manière exclusive et continue et qui est soumis à un régime juridique particulier de caractère internationale : d'où la conduite des règles (⁹⁵). Mais en tout, la catégorie la plus importante d'agents internationaux est constituée par les fonctionnaires internationaux.

En effet, se voir attribuer le statut de fonctionnaire international par une organisation entraîne donc des conséquences importantes, surtout au niveau des garanties et des avantages : le fonctionnaire international bénéficie de nombreux privilèges et immunités dont ne jouissent pas les fonctionnaires nationaux. En contrepartie, les fonctionnaires internationaux s'engagent à respecter certains principes, sous peine de sanctions (que vous trouverez décrites dans les pages consacrées aux obligations des fonctionnaires internationaux). Deux principes peuvent aider à caractériser le fonctionnaire international : le principe d'indépendance et le principe d'exclusivité dans l'exercice des fonctions.

(⁹⁵) Pendant près d'un demi-siècle, les fonctionnaires internationaux ont été guidés dans leurs actions par les Normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux, établies en 1954 par le Comité consultatif de la fonction publique internationale. Ces normes ont fait leurs preuves; toutefois, tant sur le fond que sur la forme, elles sont le reflet d'une autre époque. Il a donc été décidé, à l'approche du nouveau millénaire, de réviser ces normes afin de tenir compte de l'évolution du monde, de les reformuler dans une langue plus moderne et respectant mieux le principe de l'égalité entre hommes et femmes, et de prendre acte de réalités et de concepts qui, en 1954, n'existaient pas ou avaient une importance bien moindre. Le regain d'intérêt que les fonctions publiques nationales et le secteur privé, aux prises avec des problèmes éthiques nouveaux, ont manifesté pour la question a également joué un rôle dans cette décision.

Les Normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux énoncées dans la présente brochure sont le résultat d'un travail de révision et de mise à jour mené pendant trois ans par la Commission de la fonction publique internationale en consultation avec les organisations participantes et les représentants du personnel. Achevées en 2001, elles ont été présentées à l'Assemblée générale, qui en a pris note avec satisfaction dans sa résolution 56/244. Lorsqu'elle a adopté le Cadre intégré de gestion des ressources humaines (qui a été approuvé par l'Assemblée générale en 2000), la Commission a souligné le caractère fondamental des Normes de conduite, notant qu'elles étaient étroitement liées à tous les éléments du Cadre et déclarant que « même s'il peut exister des disparités dans la culture interne des organisations, celles -ci doivent faire face à des problèmes éthiques de même nature. Des normes de conduite (ou règles de déontologie) permettent de promouvoir des valeurs communes et de définir la conduite et le comportement professionnel attendus des fonctionnaires internationaux ». L'objectif de ce nouveau texte est d'établir pour la fonction publique internationale des normes qui, comme celles de 1954, deviendront un élément indispensable de la culture et du patrimoine des organisations et sauront résister à l'épreuve du temps.

Parce que le fonctionnaire international remplit une mission qui dépasse le cadre étatique national, son statut lui assure une entière indépendance dans l'exercice de ses fonctions (⁹⁶). Cela signifie qu'il n'est responsable que devant l'organisation internationale qui l'emploie et que les Etats membres ne peuvent en aucun cas s'interposer et faire pression sur leur ressortissant national dans l'accomplissement de ses fonctions.

Il y a ensuite le principe d'exclusivité dans l'exercice des fonctions se transformant en un passage de l'administration au gouvernement (c'est souvent lorsque les organisations disposent de véritables pouvoirs dans des matières politiquement importants). Parce qu'il est investi d'une mission internationale, le fonctionnaire doit se consacrer entièrement à l'accomplissement de ses devoirs au sein de l'organisation. Il ne peut donc accepter de missions d'ordre privé parallèlement à ses fonctions publiques. Le fonctionnaire international est donc un personnage investi par une structure juridique internationale de certaines prérogatives qui ne le placent certes pas au-dessus des lois nationales, mais qui lui permettent de remplir les missions décidées par les autorités exécutives de l'organisation en question.

En définitive, nous devons souligner une très grande diversité des statuts d'agents et fonctionnaires internationaux. Mais, nous allons toutefois relever une double tendance à l'harmonisation. Premièrement dans le cadre universel de la « famille » ou « système » des Nations Unies, le régime commun désigne l'ensemble des règles relatives aux conditions d'emploi du personnel (de l'ONU et des Institutions spécialisées à l'exception des institutions financières) sous les auspices de la Commission de la fonction publique internationale, disposant, suivant les questions traitées, d'un pouvoir de recommandation ou d'un

(⁹⁶) Ici il est question d'un accroissement de l'indépendance de certains agents internationaux qui se résume en des personnalités indépendantes agissant en dehors de tout pouvoir hiérarchique pour exercer des fonctions d'expert (ex : CDI), ou juridictionnelles comme la CIJ par exemple.

véritable pouvoir de décision. Deuxièmement, dans le cadre régional des « Organisations européennes coordonnées » : exemple les travaux du comité de coordination sur les rémunérations.

Chapitre II. LES POSSIBILITES DE REPARATION ET LA PRATIQUE ACTUELLE DE LA PROTECTION DES AGENTS DES N-U

C'est devenu une évidence de rappeler que le droit de la responsabilité a évolué notamment sous l'effet du développement de l'assurance de responsabilité, vers une objectivisation toujours plus poussée, se traduisant par un déclin marqué de la faute et qu'il est maintenant principalement orienté vers l'indemnisation des victimes. La responsabilité au lieu de remonter à ses causes ne s'inspire plus que de ses résultats. Elle ne part plus du responsable, mais de la victime (⁹⁷). C'est l'indemnisation du dommage qui est considéré comme l'objectif essentiel de la responsabilité civile.