La responsabilité financière des gestionnaires publics au benin

B. Les fautes pénales de gestion

Nous considérons comme fautes pénales de gestion, les fautes dont leurs gravités, appellent ipso facto la compétence du juge pénal. L'amende infligée à certaines fautes de gestion par la Cour des comptes ne fait pas de ces fautes une faute pénale ni de la Cour des comptes une juridiction pénale en matière financière. Il faut nécessairement que le juge pénal trouve sa compétence conformément à la législation béninoise. La soustraction ou le détournement^79(*) est une faute pénale de gestion, car cette infraction^80(*) est réprimée par le juge pénal^81(*). Prenons le cas de la compétence de la CRIET pour certaines fautes les plus graves en matière des finances publiques : «?Au sens de la présente loi, constitue une infraction économique celle qui vise les finances de l'État ou dont sa réalisation produit des effets sur l'ordre public économique ainsi que celles qui constituent une atteinte grave et massive à la santé publique et à l'environnement?»^82(*). En gros, les fautes pénales de gestion sont des infractions quel qu'en soit leur gravité, celles qui appellent des sanctions pénales devant le juge pénal qui peut être d'ordre commun ou spécial. Pour justifier ce propos, prenons l'exemple du détournement que la CRIET peut réprimer à certains degrés^83(*) et la répression pénale de certains ordonnateurs comme les membres du gouvernement qui obéit à des procédures particulières^84(*). Ainsi, les faits qui constituent les fautes pénales de gestion sont soumis au juge pénal. Il y a faute pénale de gestion si et seulement si le juge pénal est compétent pour réprimer ces actes ou faits. Sont réprimés par le juge pénal béninois pour fautes pénales de gestion, les faits et actes suivants :

Des faux en écriture publique ou authentique^85(*) ;

Des soustractions ou détournements commis par les agents publics^86(*) ;

De la corruption des agents publics nationaux^87(*) ;

De la corruption dans la passation des marchés publics^88(*) ;

Des infractions relatives à la direction, à l'administration et au contrôle des entreprises publiques et semi-publiques^89(*) ;

De l'enrichissement illicite^90(*) ;

Ces infractions font partie des fautes pénales que les agents publics peuvent commettre dans l'exercice de leur fonction, portant un préjudice à l'ordre public financier ou économique de l'État. Nous devons noter que le Code pénal n'a laissé en marge aucune autorité ou fonctionnaire, mais seulement la procédure et les juridictions de mise en oeuvre des responsabilités diffèrent à raison qu'il s'agissed'une autorité politique ou d'un fonctionnaire.

Les fautes de gestion pour être sanctionnées doivent être rattachées à un agent pour une responsabilité personnelle ou un groupe d'agent pour une responsabilité solidaire^91(*) : c'est l'imputabilité de la faute aux gestionnaires publics.

Paragraphe 2 : Imputabilité de la faute aux gestionnaires publics

Nous entendons par imputabilité la possibilité de considérer une personne, du point de vue matériel et du point de vuemoral, comme l'auteur d'une infraction.^92(*) Il est question ici d'attribuer les fautes de gestion à un agent dont la responsabilité doit être engagée. S'il n'est pas possible de rattacher les fautes de gestion à un agent public, il sera alors impossible d'établir la responsabilité financière. Afin de parvenir à cette imputabilité, il s'avère nécessaire d'étudier le panier des justiciables (A) avant le lien de causalité (B).

A.Les justiciablesde la responsabilité financière

L'étude des justiciables nous amène à parler des agents publics ou autorités dont la responsabilité financière peut être mise en cause.La famille des agents publics comporte une gamme diversifiée de gestionnaire appartenant à des hiérarchies et des corps de métiers très diversifiés^93(*). Il s'agit des personnes chargées des fonctions relatives aux finances publiques. Il s'agit des comptables publics, des ordonnateurs et des contrôleurs financiers.À la première vue, nous avons les ordonnateurs et comptables^94(*), mais il faut ajouter d'autres agents chargés des contrôles administratifs des finances publiques.

Les comptables publics sont les justiciables historiques et privilégiés de la juridiction financière^95(*). La catégorie des ordonnateurs englobe les présidents des institutions constitutionnelles, les chefs des établissements publics, les ordonnateurs délégués ou secondaire comme les responsables de programmes, les nouveaux directeurs de la planification de l'administration et des finances et les chefs des administrations déconcentrées de l'État^96(*). Soulignons que dans d'autres États, les présidents des institutions constitutionnelles ne sont pas justiciables de la Cour des comptes^97(*). Pour ce qui est des contrôleurs financiers, ils sont justiciables de la Cour des comptes compte tenu « du visa qu'ils apposent sur les actes portant engagement de dépenses ou les ordonnances, mandats de paiement ou délégations de crédit »^98(*).

Le contrôle administratif s'exerce soit sous la forme de contrôle hiérarchique, soit sous la forme de contrôle organique par l'intermédiaire de corps et organes de contrôle spécialisés^99(*). Les contrôleurs financiers exercent des contrôles a priori et a posteriori des opérations budgétaires de dépenses de l'État^100(*).Ils sont responsables sur le plan disciplinaire, pénal et civil sans préjudice des sanctions qui peuvent leurs êtres infligés par la juridiction des comptes du visa qu'ils apposent sur les actes portant engagement des dépenses ou les mandats de paiement ou les délégations de crédits.^101(*) Ces trois catégories d'agents sont des justiciables devant les instances de la responsabilité financière au Bénin. En droit comparé, l'on relève que dans la République de Djibouti, en dehors des comptables qui répondent de leurs actes devant la juridiction financière statuant sur leurs comptes de gestion, tous les autres gestionnaires, notamment les ordonnateurs et les administrateurs de crédits, sont passibles de sanctions devant la Chambre de Discipline Budgétaire^102(*).

Les membres du gouvernement, ordonnateurs de leur budget, encourent, en raison de l'exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la constitution^103(*). Il est vrai qu'ils ne sont pas justiciables devant la Cour des comptes au titre de faute de gestion, mais cela ne veut pas dire qu'ils sont exemptés de la responsabilité financière. Il est important de préciser qu'ils sont responsables devant une instance spéciale de responsabilité, mais simplement exclus de la juridiction financière^104(*). Toutefois, il faut reconnaitre que la responsabilité prévue par la constitution n'est que théorique entrainant la quasi-irresponsabilité financière des responsablespolitiques^105(*). Zibrila Kambia démontre dans ce sens, une irresponsabilitégénéraliséepar l'endossement de la responsabilité par le supérieur hiérarchique, responsable politique quasi-irresponsable^106(*).Étant donné que la mise en oeuvre de la responsabilité ne relève pas uniquement de la juridiction financière, leur justiciabilité dans notre contexte ici est évidente. Ainsi, pour commencer à citer, les membres du gouvernement et les présidents des institutions constitutionnelles^107(*) sont des justiciables en matière de la responsabilité financière. «?Sous réserve des dispositions des alinéas 1^er et 2^e, les ordonnateurs délégués, les ordonnateurs secondaires de l'État et les ordonnateurs des autres organismes publics encourent les responsabilités qui peuvent être disciplinaires, pénales et civiles, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la juridiction financière en raison des fautes de gestion prévues à l'article 98?»^108(*). «?Toute personne appartenant au cabinet d'un membre du gouvernement, tout fonctionnaire ou tout agent d'un organisme public, tout représentant, tout administrateur ou tout agent soumis à un titre quelconque au contrôle de la juridiction financière ou toute personne convaincue d'un des faits énumérés à l'article 98 est sanctionné pour faute de gestion»^109(*). Toute autre personne qui, à titre quelconque, relève du contrôle de la Cour des comptes est susceptible d'être sanctionnée : tous les gestionnaires du secteur public et tous les responsables d'organismes qui sont contrôlés ou qui peuvent l'être par la Cour des comptes. Exemple : les dirigeants d'entreprises publiques ou d'associations qui reçoivent des concours publics.

Une faute n'entraîne la responsabilité de son auteur que si elle est la cause du dommage^110(*) : il faut un lien de causalité.

* ⁷⁹Article 327 du Code pénal béninois.

* ⁸⁰ Ibid.

* ⁸¹Article 5 alinéas 4 3èm tiret de la Loi n°2020 - portant modification de la loi modifiant et complétant la loi n° 2001-37 du 27 août 2002 portant organisation judiciaire en République du Bénin, telle que modifié par la Ioi n° 2018-i 3 du 02 juillet 2018 relative à la Cour de répression des infractions économiques et du terrorisme.

* ⁸² Ibid.

* ⁸³ Ibid. «?Les soustractions et détournements commis par les agents publics lorsque la valeur de la chose soustraite ou détournée est égale ou supérieure à dix millions (10 O0O 000).?»

* ⁸⁴ Article 137 alinéas de la constitution béninoise modifié par la loi n° 2019-40 du 07 novembre 2019 portant révision de loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant constitution de la république du Benin ; article 95 alinéa 1 du RGCP.

* ⁸⁵ Article 307 à 310 du Code pénal béninois.

* ⁸⁶ Article 327 à 334 du Code pénal béninois.

* ⁸⁷ Article 335 à 340 du Code pénal béninois.

* ⁸⁸ Article 341 du Code pénal béninois.

* ⁸⁹ Article 347 à354 du Code pénal béninois.

* ⁹⁰ Article 360 à 362 du Code pénal béninois.

* ⁹¹ «?Article 63 : Lorsque plusieurs personnes ont participé en même temps è une gestion de fait, elles sont déclarées solidairement comptables de fait et ne produisent qu'un seul compte. Suivant les opérations auxquelles chacune d'entre elles o pris port, la solidarité peut porter sur tout ou partie des opérations de la gestion de fait?» de la de la loi n° 2022-08 du 27 juin 2022 portant règles particulières de procédures suivies devant la Cour des comptes.

* ⁹² Dictionnaire le Robert.

* ⁹³ Nicaise MEDE, « La responsabilité financière des gestionnaires publics au Bénin », dans Stéphanie DAMEREY et Al., Responsabilité financière des gestionnaires publics (dir.), Ed. Mare§Martin, Col. Droit et gestion publique, 2023, p.71.

* ⁹⁴ Article 5 du RGCP.

* ⁹⁵ Ibidem.

* ⁹⁶ Nicaise MEDE, « La responsabilité financière des gestionnaires publics au Bénin », op. Cit, p.72.

* ⁹⁷ C'est le cas en Côte d'Ivoire. L'article 91 de la loi organique n°2014-336 dispose « les membres du gouvernement et les présidents des institutions constitutionnelles, ordonnateurs de leur budget respectif, encourent, en raison de l'exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoient la constitution ». En pratique, un véritable problème se pose en ce qui concerne les présidents d'institutions constitutionnelles ivoiriennes. Au regard des articles 157 et 158 de la constitution, ils ne font pas également partie des justiciables de la Haute Cour de Justice. Pour le Dr Aboubacar SIDIKI DIOMANDE, les présidents des institutions constitutionnelles ivoiriennes devraient strictement être justiciables des juridictions pénales ordinaires (Aboubacar SIDIKI DIOMANDE, « La faute de gestion en Côte d'Ivoire : une répression cloisonnée », in RFFP, n° 157, p. 2).

* ⁹⁸ Article 79 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA relative aux LF, Article 117 du RGCP

* ⁹⁹ Article111 du RGCP.

* ¹⁰⁰ Article 112 du RGCP, Article 85 LOLF.

* ¹⁰¹ Article 117 du RGCP.

* ¹⁰² Ismahan Mahamoud IBRAHIM, « La responsabilité financière des agents publics à Djibouti», dans Stéphanie DAMEREY et Al., Responsabilité financière des gestionnaires publics (dir.), Ed. Mare§Martin, Col. Droit et gestion publique, 2023, p.148.

* ¹⁰³ Article 95 LOLF.

* ¹⁰⁴ Article 77 de la directive LOLF.

* ¹⁰⁵ Zibrila KAMBIA, La réforme de la responsabilité financière des gestionnaires publics, in RFDA, 2023, p 10.

* ¹⁰⁶ Ibid., pp 10-12

* ¹⁰⁷ Article 95 alinéa 2 du RGCP.

* ¹⁰⁸ Ibid. Alinéa 3.

* ¹⁰⁹ Article 96 alinéa 1 du RGCP.

* ¹¹⁰ Cass. Civ.2, 2 mars 1956, D. 1956, 341.