La responsabilité financière des gestionnaires publics au benin

A. Le contrôle hiérarchique modulé

Dans l'exécution des dépenses publiques, «?le contrôle administratif est le contrôle de l'administration sur ses agents incluant le contrôle interne a priori, le contrôle concomitant et le contrôle a posteriori?»^302(*).«?Ce contrôle administratif s'exerce sous forme de contrôle hiérarchique, soit sous la forme de contrôle organique par intermédiaire de corps et organes de contrôle spécialisés?»^303(*).«?Le contrôle hiérarchique est exercé par un supérieur hiérarchique sur les opérations des agents placés sous son autorité?»^304(*).Tous ces contrôles s'inscrivent dans le cadre de la régularité des deniers publics.

L'observation et l'analyse montrent que ces contrôles financiers et contrôles des comptables sur les ordonnateurs connaissent à des degrés différents, une véritable mutation.^305(*) Cette mutation a conduit à une certaine forme de modulation des contrôles hiérarchiques. Michel Bouvier et Al. soulignent que ces mutations tendent à rendre obsolètes les contrôles de régularité a priori.

La responsabilisation est un facteur clé de la modulation de ce contrôle hiérarchique. Dans le cadre de la responsabilisation des gestionnaires, la LOLF a institué la globalisation des crédits et leur fongibilité à l'intérieur des programmes^306(*). Nous ajoutons l'institution de responsable de programme et la fongibilité des crédits qui constituent des éléments fondamentaux bouleversant le fonctionnement de l'administration publique. Ces responsables de programmes disposent d'une large manoeuvre, tout en respectant les règles de la fongibilité de crédits. Cette autonomisation des gestionnaires montre clairement la réalité que le contrôle hiérarchique est modulé.

On observe par ailleurs une certaine forme de contrôle partenarial.

B.  Vers un contrôle partenarial

«?Le contrôle «partenarial» signifie que le contrôle du comptable repose désormais sur un dialogue régulier avec l'ordonnateur ou le gestionnaire des audits conjoints?»^307(*). Nous allons souligner que cette évolution n'a pas nécessité la modification des obligations découlant du RGCP^308(*). C'est dans ce sens que Michel Bouvier et Al. affirment que la pratique et le droit se sont mis d'accord^309(*).«?Le contrôle partenarial comporte en effet de manière sous-jacente le postulat d'un cadre de gestion intégrée faisant appel au dialogue et à la collaboration, alors que la conception traditionnelle a toujours été celle d'une stricte séparation entre les deux autorités chargées de l'exécution?»^310(*). Ainsi les relations juridiques entre ordonnateur et comptable qui sontcensées être d'une stricte séparation deviennent une relation de partenariat permettant une collaboration entre les deux autorités. Cette relation a renversé le fonctionnement des contrôles des comptables sur les ordonnateurs.

Ce dialogue va fluidifier la relation ordonnateur-comptable. La séparation fonctionnelle est maintenue entre les deux acteurs, mais le partage de certaines informations et l'abandon de certaines étapes des opérations se sont convenu.Toutefois, notons que chacun reste responsable de la défaillance qui pourrait découler de ces conventions. Cette collaboration ordonnateur-comptable contribue à une performance budgétaire, car comme le disent Jean BASSERESet Al., la stricte séparation ordonnateur-comptable entraînant «?la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics est un régime contre-productif et à bout de souffle qui doit être supprimé^311(*)?». Pour Florent GAULLIER-CAMUS, le contrôle partenarial devient le plus abouti des contrôles sélectifs en s'inscrivant totalement dans la logique de collaboration et en offrant une connaissance relativement complète des procédures financières des acteurs de la chaîne d'exécution^312(*). Nous pouvons clairement comprendre l'explication de Fabienne Spohr : «?de manière générale, les contrôles financiers tendent de plus en plus à former un système interdépendant, une sorte de chaîne à laquelle participe chaque institution de contrôle, ce qui conduit à des procédures partenariales et de collaboration^313(*)?».

La séparation des ordonnateurs et comptables est ainsi confrontée à des réalités juridiques et pratiques. Cette confrontation musclée entre principe fondamental de la gestion publique et les réalités juridiques et pratiques rendent difficile la garantie de ce dernier. Il subit une véritable relativisation emmenant à repenser la responsabilité personnelle et pécuniaire. La responsabilité étant le corollaire de tout régime juridique^314(*), à côté de ces limites, l'activité juridictionnelle est inefficace au Benin.

* ³⁰² Article 110 du RGCP.

* ³⁰³ Article 111 du RGCP.

* ³⁰⁴ Article 86 de la LOLF.

* ³⁰⁵ Michel BOUVIER et Al, Finances publiques, 20e Édition, op. cit., p. 530.

* ³⁰⁶ Michel BOUVIER et AL, Finances publiques, 8^e Édition, op. cit. p. 406.

* ³⁰⁷ Michel BOUVIER et Al, Finances publiques, 20e Édition, op. cit.p. 535.

* ³⁰⁸ Décret n 2014-571 du 7 octobre 2014 portant RGCP au Benin.

* ³⁰⁹ Michel BOUVIER et Al, Finances publiques, 20^e édition, op. cit. p. 535.

* ³¹⁰ Ibid., p. 530.

* ³¹¹ Jean BASSERES, op. cit., p. 7.

* ³¹² Florent GAULLIER-CAMUS, op. cit., p. 167-168.

* ³¹³ Fabienne Spohr, le principe de la séparation ordonnateur et comptable : contribution à l'étude de l'évolution du principe de séparation ordonnateur et comptable et la portée de ce contrôle sur l'ordonnateur, thèse, Dactylographiée, 2009, p. 199.

* ³¹⁴ Alain Pellet et Al, Droit international public, LGDJ, 7^e édition 2002, p. 2048.