L'accès à la justice environnementale en droit international de l'environnement

CHAPITRE 2. L'ACCES A LA JUSTICE ENVIRONNEMENTALE AU NIVEAU

DES REGIONS

L'accès à la justice est étroitement lié au droit d'accès à l'information et le droit à la participation du public au processus décisionnel. Il constitue un moyen de contrôler l'administration publique et d'assurer que les droits d'accès à l'information et à la participation peuvent être réalisés⁷⁷. En l'absence d'une convention mondiale consacra un tel droit, l'accès à la justice en matière d'environnement est plus proclamé par des conventions régionales. Et chaque région a une approche différente sur la notion du droit d'accès à la justice⁷⁸.

C'est ainsi que nous examinerons, dans une première partie, l'accès à la justice environnementale au sein de l'Union européenne (Section 1) et dans une seconde partie au sein de l'Union européenne et de l'Organisation des Etats d'Amérique (Section2).

Section 1. Au sein de l'Union européenne

Le droit de l'environnement de l'Union européenne est dense, cumulant instruments sectoriels et instruments de nature transversale mais pendant longtemps la question de l'accès au juge en matière d'environnement n'avait quasiment jamais été abordée en droit de l'Union européenne, si ce n'est, très succinctement par la directive 90/313 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement⁷⁹. Aujourd'hui, la question est régie par plusieurs directives (§1) et deux convention qui contribuent directement à la reconnaissance et à la consécration de ce droit (§2).

§1. Directives de l'UE et du CE

La consécration d'un d'accès au juge au sein de l'UE au travers de ces directives est demeurée faiblement développée. La question relative à l'accès à la justice en matière d'environnement au sein de l'UE est au régie par plusieurs directives : la directive 2003/4 concernant l'accès au public à l'information en matière d'environnement ; la directive 2003/35 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement⁸⁰ ; la directive 2004/35 sur la responsabilité environnementale ; la

⁷⁷ Lire Bétaille, Julien (dir.), Op. Cit

⁷⁸ Idem

⁷⁹ Estelle Brosset et Eve Truilhé-Marengo, Op. Cit.

⁸⁰ Cette directive modifie la directive 85/337 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement et la directive 96/61 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution.

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directive2010/75 relative aux émissions industrielles ; la directive 2011/92 relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et la directive 2012/18 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE.

A l'évocation de cette liste, on constate que le droit d'accès à la justice est envisagé uniquement dans des textes sectoriels imposant d'autres obligations environnementales⁸¹. C'est donc uniquement au sein de textes non spécifiques et épars qu'il est possible de trouver quelques dispositions relatives à l'accès aux juges nationaux et aux conditions qui l'entourent. En outre, on peut constater que les obligations y sont définies de manière minimale⁸².

La directive 2003/35 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement constitue une illustration très claire d'un tel minimalisme. La directive 85/337 prévoyait la possibilité de recours devant les instances judiciaires ou administratives en cas de refus de communication abusif et se contentait de souligner que ce recours serait conforme à l'ordre juridique national⁸³. Pour assurer la mise ne conformité du droit de l'Union à la Convention d'Aarhus, la directive 2003/35 révise ladite directive et insère un article 10 bis, à première vue plus développé, rédigé d'ailleurs en termes très proches de ceux utilisés dans la Convention⁸⁴. Toutefois, les obligations prévues dans l'article sont, au final, moins générales puisqu'il est prévu que les membres garantissent que les membres du public ayant un intérêt suffisant pour agir ou faisant valoir une atteinte à un droit puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de la directive⁸⁵.

L'article 25 de la directive 2010/75 relative aux émissions industrielles, tout comme l'article 11 de la directive 2011/92 relative à l'évaluation des incidences sur l'environnements sont régies en des termes identiques à la directive 2003/35. L'art. 23 de la directive 2012/18 est rédigé encore plus succinctement puisqu'il prévoit une possibilité de réexamen des actes ou omissions d'une autorité compétente en lien avec une demande d'information et opère un renvoi à la directive 2011/92 s'agissant de l'accès à la justice⁸⁶. La directive 2003/4 concernant l'accès

⁸¹ Estelle Brosset et Eve Truilhé-Marengo, Op. Cit.

⁸² Idem

⁸³ Ibidem

⁸⁴ Ibidem

⁸⁵ Ibidem

⁸⁶ Ibidem

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du public à l'information en matière d'environnement prévoit, sans plus de précision, une possibilité de réexamen et un recours devant un organe indépendant et impartial établi par la loi. L'art. 13 de la directive 2004/35 sur la responsabilité environnementale, qui a notamment pour objectif d'encourager les personnes physiques et morales à jouer un rôle actif pour aider les autorités compétentes à remédier aux dommages environnementaux, prévoit enfin le principe d'un droit au recours tout en précisant qu'elle ne porte pas atteinte aux dispositions nationales éventuelles réglementant l'accès à la justice⁸⁷.

§2. Les Conventions régionales européennes consacrant l'accès à la justice environnementale

L'accès à la justice est le moyen concret de faire valoir le droit de chacun au respect de l'environnement et constitue de ce fait l'élément essentiel de l'application de celles-ci. La protection de l'environnement est par nature collectif alors que dans nombre de systèmes juridiques, un intérêt personnel et direct est requis pour prétendre agir en justice. Un aménagement des règles procédurales est donc généralement nécessaire pour que soit assuré le droit d'accès à la justice environnementale. C'est ainsi dans le but de garantir de droit dans son espace l'Union européenne va procéder par l'adoption de plusieurs textes proclamant le droit d'accès à la justice en matière d'environnement pour assurer l'effectivité de ce droit et la possibilité pour ses juridictions communautaires d'être saisies pour violation de ce droit. Face à la panoplie des textes existants, deux retiendront notre attention.

Deux conventions consacrent l'accès à la justice dans l'espace européen : la Convention européenne des droits de l'homme (A) et la convention d'Aarhus (B).

A. La Convention européenne des droits de l'homme, CEDH

La Convention européennes des droits de l'homme⁸⁸ consacre deux droits de l'homme de nature procédurale en lien avec l'accès à la justice, à savoir : le droit à un procès équitable (art. 6 par. 1) et le droit au recours effectif (art.13). La Cour européenne, chargée de faire appliquer cette convention, a déduit de ces dispositions certaines obligations des Etats parties en termes d'accès à la justice environnementale⁸⁹.

⁸⁷ Estelle Brosset et Eve Truilhé-Marengo, Op. Cit.

⁸⁸ Vocable habituellement utilisé par la France et la Belgique qui renvoie à de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950.

⁸⁹ Charles-Hubert Born, Op. Cit., p. 285.

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L'art. 6 par. 1 dispose que : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. »

Et l'art. 13 poursuit en ces termes : « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commises par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. ».

Plusieurs dispositions de la CEDH garantissent les recours judiciaires ou administratifs aux individus pour assurer le respect de leurs droits. L'art. 6 garantit le droit à un procès équitable qui d'après la Cour européenne, comprend le droit d'accès à un tribunal et l'art. 13 garantit à toute personne ayant un grief défendable relatif à une violation de ses droits et libertés reconnus dans la CEDH, le droit à un recours effectif devant une instance nationale. L'objet de cet article est de fournir un moyen au travers duquel les justiciables puissent obtenir, au niveau national, le redressement des violations de leurs droits garantis par la Convention, avant d'avoir à mettre en oeuvre les mécanismes international de plainte devant la Cour⁹⁰. Il faut relever que l'art. 13 de la CEDH doit se lire à la lumière de l'art. 35 de la même convention qui exige l'épuisement des voies de recours interne avant de pouvoir saisir la Cour européenne.

⁹⁰ Charles-Hubert Born, Op. Cit., p. 287.

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De plus, la Cour européenne déduit de certaines dispositions de la CEDH, comme les art. 2⁹¹ et 8⁹² et l'art. 1 du Protocole n° 1 qui consacre le droit au respect des biens, des exigences de nature procédurale et substantielle permettant d'assurer par ricochet l'accès à la justice. Toutes ces dispositions ont vocation à s'appliquer dans les affaires environnementales mettant en cause les droits de l'homme.

L'art. 6 de la CEDH est l'une des dispositions donnant lieu au plus grand nombre de litiges devant la Cour et la jurisprudence a développé un certain nombre d'obligations supplémentaires liées à l'équité, dont l'égalité des armes, qui implique que les deux parties aient la possibilité de présenter leurs arguments et leurs preuves dans des conditions qui n'avantagent aucun de deux, et que chacun ait la possibilité de répondre aux arguments ou aux preuves avancés par la partie adverse. D'autres impératifs découlent aussi de la jurisprudence portant sur le principe de procès équitable, par exemple la possibilité pour les parties de ne se présenter en personne devant les tribunaux et de participer effectivement au procès, et le devoir qu'ont les tribunaux de rendre des décisions motivées⁹³. Il faut noter en revanche que l'art. 6 de la CEDH n'est pas applicable lorsque le droit invoqué par le requérant n'est qu'un droit procédural relavant du droit administratif et ne visant pas à protéger un droit matériel dont le requérant peut se prévaloir en droit interne⁹⁴.

L'application de l'art. 6 n'est pas toujours aisée dans les affaires relatives à la protection de l'environnement, tout particulièrement dans les chefs des ONG de protection de l'environnement. Ainsi, selon la Cour, l'art. 6 ne permet pas à une association de revendiquer l'application de cette disposition à une contestation se rapportant à la défense de l'intérêt général comme la protection de l'environnement en général car elle porte sur un droit de caractère civile⁹⁵. Mais cet article peut s»appliquer à l'action des associations environnementales au contentieux objectif lorsque l'acte attaqué implique la violation d 'un

⁹¹ L'art. 2 de la CEDH consacre le droit à la vie. Cet article ne concerne pas exclusivement les cas de décès résultant directement d'actes des agents d'un Etat, mais implique aussi l'obligation positive pour les Etats de prendre toutes les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes relevant de leur juridiction. La Cour a estimé cette obligation pouvait s'appliquer dans le contexte d'activités dangereuses telles que les essais nucléaires, l'exploitation des déchets toxiques, etc. Elle a également exigé aux Etats de s'acquitter de cette obligation même dans les cas de catastrophes naturelles qui échappent totalement au contrôle de l'homme (Aff. LCB c. Royaume-Uni du 9 juin 1998 ; aff. ONERYILDIZ c. Turquie du 18 juin 2002).

⁹² L'art. 8 de la CEDH consacre le droit au respect de la vie privée et familiale. Ce droit implique le respect de la qualité de la vie privée et de la jouissance des agréments du domicile. La Cour a estimé que cette obligation pouvait s'appliquer dans le cas de nuisances sonores ainsi dans l'aff. POWELL et RAYNER, la Cour avait affirmer que les bruits d'avions de l'aéroport de Heathrow avaient diminué la qualité de la vie privée que celui du domicile.

⁹³ Manuel sur les droits de l'homme et l'environnement, éd. du Conseil de l'Europe, p. 97.

⁹⁴ Aff. Ünver c. Turquie, décision du 26 septembre 2000, §2.

⁹⁵ Charles-Hubert Born, Op. Cit., p. 286.

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droit dont elle peut peuvent se dire titulaires, comme le droit d'accès à l'information ou celui de participer au processus décisionnel, que la Convention d'Aarhus consacre spécifiquement dans le chef des associations de protection de l'environnement⁹⁶.

Il faut noter cependant que si la CEDH offre un certain nombre de leviers pour améliorer l'accès à la justice en matière d'environnement, elle ne reconnait pas une protection générale de l'environnement encore moins un droit à un environnement de qualité, paisible et sain. Néanmoins, grâce au travail de la Cour européenne dans sa tâche d'interpréter et de garantir le droit d'accès à la justice environnementale confirme que « le droit international des droits de l'homme offre un potentiel considérable en matière de protection de l'environnement et des animaux »⁹⁷. Il faudra, cependant, attendre la Convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement pour constater une nette amélioration sur les questions d'un droit à d'accès à la justice environnementale au niveau européen.

B. La Convention d'Aarhus : un instrument ambitieux et de démocratie environnementales

Conclue sous l'égide de la Commission économique des Nations-Unies pour l'Europe, la Convention d'Aarhus⁹⁸ représente un progrès considérable en ce qu'elle impose à ses Parties d'organiser un accès étendu à la justice en matière d'environnement. Elle dispose d'un Comité d'examen qui veille au respect des dispositions de la convention, particulièrement sur l'accès à la justice, pour lui donner une plus grande effectivité. C'est qui la diffère des autres conventions internationales relatives à l'environnement. Le Comité est composé de neuf membres élus par la Réunion des Parties. Le Comité n'est pas une cour ou une institution judiciaire, il ne connait pas recours en réparation ou en contestations des décisions nationales. Elle n'émet que des conclusions sur le non-respect de la Convention. Son objectif principal n'est pas de résoudre des conflits entre les Parties à la Convention mais promouvoir et améliorer le respect de la Convention.

⁹⁶ Charles-Hubert Born, Op. Cit., p. 286.

⁹⁷ Opinion séparée du Juge Pinto de Albuquerque sous l'arrêt rendu en grande chambre Hermann c. Allemagne, le 27 juin 2012.

⁹⁸ Adoptée le 25 juin 1998 à Aarhus au Danemark et entrée en vigueur le 30 octobre 2001, après le 16^ème instrument de ratification. Elle sera amendée le 27 mai 2005 par la deuxième Réunion des Parties de la Convention, tenue à Almaty au Kazakhstan, du 25 au 27 mai 2005.

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La Convention d'Aarhus est un nouveau type d'accord sur l'environnement. Elle établit un lien entre les droits en matière d'environnement et les droits de l'homme, reconnait que nous avons une obligation envers les générations futures et établit que le développement durable ne peut être atteint que grâce à la participation de toutes les parties prenantes. Elle établit un lien entre la responsabilité des pouvoirs publics et la protection de l'environnement. Elle met l'accent sur les interactions entre le public dans un cadre démocratique et elle établit un nouveau processus de participation du public à la négociation et à l'application des accords internationaux⁹⁹. Alors que la plupart des accords multilatéraux sur l'environnement énoncent les obligations que les Parties ont les uns envers les autres, la Convention énonce celles que les Etats ont vis-à-vis du public. Elle va plus loin que tout autre convention sur l'environnement en imposant aux Parties et aux autorités publiques des obligations claires vis-à-vis du public en ce qui concerne l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice¹⁰⁰.

La Convention d'Aarhus établit les conditions de la mise en oeuvre de ses trois piliers fondateurs : le droit d'accès à l'information sur l'environnement, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Elle a pour objectif de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être¹⁰¹.

Les art. 9.1 à 9.3 de la Convention prescrivent l'obligation pour les Etats parties d'organiser trois types de recours : un recours ouvert à toute personne « devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi » contre les décisions faisant suite à sa demande d'accès à l'information en matière d'environnement ; un recours ouvert à tout membre du public concerné pour contester, devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, la légalité des décisions, actes ou omissions des autorités publiques susceptibles d'avoir des effets importants sur l'environnement et soumises à ce titre à la participation du public ; et à titre subsidiaire et résiduel, un recours administratif ou judiciaire des membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par le droit interne pour contester les actes ou omissions de particuliers

⁹⁹ Jonas Ebbesson, Helut Gaugitsch et alii, La Convention d'Aarhus : Guide d'application, 2^ème éd., Nations-Unies, 2014, p. 15.

100 Idem

101 Maryse Grandbois et Marie-Hélène Bérard, Op. Cit., p. 446.

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ou d'autorité publiques, allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement de manière générale¹⁰².

Elle est le pilier même de la démocratie environnementale. Elle introduit la démocratie participative des citoyens dans le processus de décision publique où les citoyens deviennent acteurs et participent à la vie administrative contrairement à la démocratie traditionnelle qui ne connait que des citoyens électeurs et passifs. Elle est également un élément important de la mise en oeuvre du programme Action 21, de l'harmonisation des législations environnementales et du renforcement du processus de démocratisation en matière environnement en Europe et pour le reste du monde¹⁰³. C'est une percée de la démocratie participative. Elle est l'initiative la plus ambitieuse jamais prise en matière de démocratie environnementale sous les auspices Nations Unies. Elle est le seul instrument juridique contraignant qui accord des droits généraux et concrets à l'accès à la justice en matière d'environnement.

L'Europe n'est pas la seule région qui consacre un droit d'accès à la justice environnementale, d'autres régions comme l'Afrique et l'Amérique du Sud lui emboitent le pas allant parfois au-delà des avancées enregistres par les instruments adoptés dans le cadre européen.