6.5 Modalités d'action publique: enseignements
Les obstacles auxquels se heurtait la
régénération de la friche ferroviaire et industrielle de
Crêt-Taconnet ont visiblement pu être levés puisque
aujourd'hui la reconversion du secteur, bien que non encore terminée,
est largement engagée.
Le rôle des pouvoirs publics a sans aucun doute
été prépondérant dans la reconversion de
cette
friche. La Ville de Neuchâtel a su tout d'abord saisir
l'opportunité offerte par la
délocalisation de l'office
fédéral de la statistique. Prospective, elle a vu le potentiel
que
représentait ce site au début des années
1990, et a mis en place toute une série d'outils qui ont permis un
développement cohér ent de ce secteur.
Pour ce qui est du secteur nord, le rôle de Bauart a
également été déterminant; la gestion de site mise
en place par le bureau a permis d'une part la concrétisation d'un
aménagement satisfaisant les acteurs concernés, mais a d'autre
part assuré une qualité globale en terme de développement
durable, puisque ce concept fut proposé comme thème
fédérateur au cours de la construction du quartier.
En analysant les outils qui ont été mis en place
pour parvenir à élaborer puis à concrétiser un
projet sur cette friche, nous verrons comment les obstacles inhérents
à la reconversion d'une friche urbaine ont pu être
contournés dans le cas de Crêt-Taconnet.
Les principaux outils qui ont été mis en oeuvre
par les autorités pour la reconversion de ce site sont les suivants
(ordre chronologique):
1. Concours d'architecture pour le bâtiment de l'OFS,
engageant déjà une réflexion sur l'ensemble du secteur
(1989).
2. Inscription de secteur comme pôle de
développement stratégique dans le Plan Directeur communal
(1994).
3. Publication de la « Conception directrice du pôle
de développement stratégique Gare/Crêt-Taconnet »
(1994).
4. Révision du plan d'aménagement communal
modifiant l'affectation du secteur et exigeant l'élaboration de plans de
quartiers (1998).
5. Établissement de quatre plans de quartiers, dont
trois sont actuellement terminés: PQ Crêt-Taconnet nord/ouest, PQ
Crêt-Taconnet est et PQ Crêt-Taconnet sud (1999).
1. L'implantation de l'OFS a été
l'élément détonaneur de la reconversion du site. La
décentralisation des offices fédéraux a
représenté une chance pour les terrains désaffectés
des secteurs de gare: parce que leur décentralisation allait engendrer
un grand nombre de pendulaires, et parce que la Confédération
s'attache à promouvoir une mobilité plus durable, la localisation
de ces offices à proximité de gares était une condition de
base de l'appel d'offre de l'OFCL. De plus, l'importance de ces offices en
termes d'emploi nécessitait de grandes surfaces, ce qui rendait les
aires en friches particulièrement intéressantes.
L'intérêt de la Confédération à une telle
localisation rendait donc les obstacles inhérents à ce genre de
terrains secondaires, ce qui n'aurait probablement pas été le cas
pour d'autres types de promoteurs.
La Ville souhaitait de toute manière faire de ce site
un pôle de développement (Thiébaut, entretien); seulement,
sans l'arrivée de l'OFS, il aurait probablement été plus
difficile et plus long encore de concrétiser ce projet.
2. L'implantation de l'OFS a été sans aucun
doute un élément moteur dans la reconversion du secteur
Gare/Crêt-Taconnet. Mais l'OFS aurait encore longtemps surplombé
un quartier peu attractif si les réflexions issues du concours n'avaient
pas été entérinées dans le plan directeur de 1994.
L'importance du site ayant été inscrite dans le
document principal d'aménagement du territoire de la
Ville, les bases étaient posées pour donner une réelle
chance à la régénération du secteur.
3. Dans un deuxième temps, la conception directrice de
1994 - définie comme une vision d'ensemble qui doit guider le
développement de tous les secteurs du site afin d'en garantir la
cohérence (Feddersen et Klostermann, 1994 (I): 4) - a permis de
donner une vue plus détaillée de ce qui était attendu de
la reconversion du futur pôle principal de développement
stratégique de la ville de Neuchâtel. Pour un site d'une telle
importance, il était nécessaire d'élaborer une vision
d'ensemble, élément de référence pour toutes
interventions sur le site (idem: 5).
Ce document présente la conception urbanistique et les
affectations du secteur (Annexe 7), ainsi que les caractéristiques
spatiales du site à préserver (Annexe 8), en se basant notamment
sur les réflexions du jury et des experts du concours pour l'OFS. Il a,
tout comme le plan directeur, une valeur juridique qui lie les
autorités, et donne le cadre juridique nécessaire à
l'élaboration des plans de quartier, qui eux lient les particuliers. En
offrant une analyse détaillée du secteur, ce document permet de
montrer que la friche Gare/Crêt-Taconnet possède un certain nombre
de qualités qui peuvent être mises en valeur. Elle permet de mieux
imaginer une reconversion qui, au regard du site en état de
déclin, peut paraître abstraite.
En donnant un cadre tant descriptif que visuel au
développement du site, la conception directrice a «
révélé » le potentiel des lieux et a constitué
le fil rouge du projet de reconversion. Grâce à ce document, la
Ville de Neuchâtel s'est donc donné les moyens de parvenir
à concrétiser son objectif visant à la création
d'un nouveau centre urbain sur les friches de Crêt-Taconnet.
4. La révision du plan d'aménagement a permis
de changer l'affectation du secteur Gare/Crêt-Taconnet. Les terrains
ferroviaires sont ainsi entrés sous l'égide des règlements
communaux, et l'ensemble des parcelles ont été classées en
zone mixte. Les règles urbanistiques du plan d'aménagement
déterminent une densité maximale de 2, ainsi qu'un quota de
logement de 40% pour les périmètres couverts par les plans de
quartier est et sud (Annexe 6).
5. L'élaboration de plans de quartier pour les trois
secteurs nord et ouest, est et sud était exigée par le plan
d'aménagement communal révisé. Ces plans avaient pour but
de planifier le développement urbanistique des secteurs du pôle de
développement stratégique; ils devaient veiller à assurer
une cohérence urbanistique selon les principes énoncés par
la conception directrice. Les trois plans ont été
approuvés par les autorités en 1999, et leur mise à
l'enquête publique n'a pas rencontré d'oppositions, excepté
celle liée à la tour.
L'aboutissement de ces plans de quartier a
résulté de la convergence des intérêts des
propriétaires entre eux ainsi qu'avec ceux des autorités. Il a
été dit que l'établissement de tels plans en milieu urbain
n'était pas chose aisée au vu du nombre important de
propriétaires concernés - sans compter les propriétaires
des parcelles voisines. L'existence d'une conception directrice a sans aucun
doute facilité cette convergence
d'intérêts en donnant un
référentiel commun et une base de discussion aux
différents partenaires. Cependant, il est instructif de voir que si
aucune opposition ne s'est déclarée lors de la mise à
l'enquête des plans de quartiers, c'est lors de celle des permis de
construire qu'elles sont apparues. Pour Coquillat, les plans de quartiers
présentent le désavantage de rester relativement abstraits,
notamment pour le voisinage direct qui souvent ne s'exprime que lors de
l'étape des permis de construire, beaucoup plus concrète
(entretien). Une ouverture plus en amont de la consultation publique, au moins
avec les propriétaires limitrophes, aurait peut-être permis
d'éviter certaines oppositions pour le périmètre sud.
Cependant, de nombreux détails restent forcément ouverts dans un
plan de quartier, ce qui rend impossible d'éviter toute opposition au
projet définitif.
Quoi qu'il en soit, ces plans représentent une
étape décisive de la reconversion. Les bâtiments et les
espaces non construits sont définis de manière relativement
détaillée, fournissant un cadre dans lequel devront se mouler les
différents projets.
La planification du site de Crêt-Taconnet ne s'est
pourtant pas arrêtée là, au contraire: le rôle actif
du bureau Bauart a renforcé la dynamique de
régénération du lieu, en complétant les instruments
« traditionnels » d'aménagement - plan directeur, plan
d'aménagement, conception directrice, plans de quartier -,
déployés jusque là par les autorités, par la mise
en place progressive d'une « gestion de site ». Rey explique en effet
que c'est cette convergence d'intérêts entre de multiples
acteurs {exprimée par les plans de quartier}, associée
à la complexité induite par les fortes contraintes du lieu, qui a
amené Bauart à prendre progressivement en charge la gestion du
périmètre couvert par les deux plans de quartier (Rey,
interviewé par Collage, 4/02).
L'architecte définit cette gestion comme relevant de
trois type d'actions: l'un est lié aux projets de bâtiments,
l'autre à la coordination du quartier avec l'évolution des
secteurs avoisinants, notamment en termes de flux routiers et piétons,
et le troisième type d'action est lié à la mise en
réseau des partenaires ainsi qu'au travail de communication et de
recherche d'investisseurs, afin de faire émerger des synergies entre les
différents maîtres d'ouvrage. A titre d'exemple, la planification
d'un parking global, non prévu par les plans de quartier, résulte
de telles synergies.
Nous voyons donc que l'émergence d'un nouveau quartier
sur l'ancienne friche ferroviaire et industrielle du secteur
Gare/Crêt-Taconnet est tout d'abord le résultat d'une
volonté forte de la part des autorités de faire de ce site un
pôle stratégique de développement, et de la mise en place
d'outils appropriés à cet effet.
Mais elle est également le produit d'une gestion de
projet plus poussée, peu à peu prise en charge par le bureau
Bauart au travers de mandats successifs.
Enfin, retenons que la délocalisation de l'OFS a
joué un rôle déclencheur, d'autant plus que la
réalisation du bâtiment a été saluée comme un
projet exemplaire en matière d'intégration des critères de
développement durable, recevant de nombreux prix dont le prix solaire
européen. Cet élément a ainsi pu fonctionner comme un
révélateur du potentiel des lieux auprès des
différents acteurs. La tour, symbole fort de la nouvelle
centralité assignée au secteur Gare/Crêt-Taconnet, a
également permis de donner très tôt une identité au
site, à l'aube de sa reconversion.
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