Processus d'externalisation en Grande-Bretagne et privatisation de la sécurité: Quels rapports, quels enjeux ?

c) les critiques du secteur

Le professeur Keith Hartley est directeur du Centre d'Economie de la Défense à l'université de York. Il est l'un des économistes majeurs d'Angleterre et travaille

9. Processus et Bilan de l 'Externalisation dans l 'Armée Britannique : Quels Enseignements pour la France ? , Centre d'Etudes en Sciences Sociales de la Défense, octobre 2004.

comme consultant pour le MoD, et son équivalent américain, le DoD. Rédacteur pour Defence & Peace Economics, il a publié de nombreux ouvrages dans le domaine des finances de la Défense. Le professeur Hartley est Secrétaire Général de l'Association Internationale de l'Economie de la Défense, et aussi conseiller de commissions parlementaires en Grande-Bretagne. Ses travaux reconnus dans le domaine de l'économie de la Défense lui permettent d'être assez critique face à la PFI et au PPP.

Il a publié en octobre 2002 un essai intitulé The Economics of UK Procurement Policy, dont nous avons traduit l'extrait qui suit :

« La politique actuelle du Royaume-Uni face à l'externalisation s'exprime à travers la PFI et le PPP. Ces deux options ont pour but de faire réaliser des économies, et elles comprennent :

1. des économies par la diminution des coûts de construction et d' entretien,

2. le transfert des risques d'un projet au secteur privé,

3. l'encouragement des sociétés privées à innover dans la conception, la réalisation, la mise en oeuvre et la maintenance.

Une fréquente méprise doit être mise en évidence dès à présent. Transférer des ressources du budget public au secteur privé n'a aucune conséquence efficace si ce sont les mêmes ressources qui sont utilisées. De plus, les gouvernements peuvent toujours emprunter à des taux plus intéressants que le secteur privé : en conséquence, si l'on attend des économies par le PPP ou la PFI, les coûts supplémentaires que supportent le secteur privé devront être compensés par des économies dans une autre partie du projet (c'est à dire sur l'ensemble de la durée du projet).

Le secteur de la Défense est souvent regardé comme un bien public qui requiert
à la fois des financements publics et privés. PFI et PPP montrent les intérêts qu'ont les
deux secteurs, public et privé, à financer de tels projets. Actuellement, le Royaume-Uni
s'intéresse à de nouveaux et radicaux projets. Nous trouvons parmi ces nouveaux
projets celui qu'a la RAF d'externaliser son ravitaillement aérien et la formation des
pilotes militaires. Le MoD prétend que la PFI et le PPP lui feront réaliser des économies
de 5 à 40 % ; cependant, il est difficile d' accorder du crédit à de telles affirmations (les
contrats portant sur 30 ans, l' estimation des économies est nécessairement incomplète.).
Le PPP comme la PFI soulève deux problèmes. Premièrement, mettre en place
de longs contrats (25-30 ans) qui fournissent une gamme de services d'une qualité

connue et approuvée pour faire face à une gamme d'événements inconnus qui vont de la paix à la guerre est un risque. Deuxièmement, les sociétés ont une tendance à économiser sur la part des contrats qu'il est difficile de spécifier et de faire appliquer [l'intangible, la disponibilité totale...] ; de tels comportements peuvent avoir de sérieuses conséquences pour les capacités militaires (c'est à dire qu' elles peuvent faire la différence entre le succès et l'échec au combat.). » 10

Le professeur Hartley a donné comme exemple le ravitaillement aérien de la Royal Air Force (RAF) qui était en projet lors de la rédaction de son article, publié en 2002. Depuis lors, la RAF a effectivement passé un contrat d'une valeur de 13 milliards de livres sterling (20 milliards d' euros) le 28 février 2005 avec AirTanker¹¹, une société privée, et pour une durée de 27 années, pour sous-traiter sa capacité opérationnelle de ravitaillement aérien et de transport aérien. AirTanker possède une flotte d'Airbus A330, en version ravitailleurs et transporteurs (passager ou fret), les entretient, les répare, et forme les équipages. La RAF possède cependant toujours la première main sur l'utilisation des appareils, même en temps de crise. Ce contrat vient du fait que la RAF n'a pas le besoin permanent de tous ses appareils, car elle ne fonctionne que rarement à plein régime. En revanche, le fait pour cette dernière de posséder de nombreux appareils ne signifie pas qu'elle ne paie que pour ceux qui volent. Les appareils au sol aussi nécessitent un entretien, une maintenance en capacité opérationnelle qui a son coût. Alors, plutôt que d'avoir une flotte dont un tiers vole, un autre tiers est en réparation, et le tiers restant en réserve, la RAF a décidé de louer ses appareils de transports et de ravitaillement chez AirTanker. Cette dernière loue les appareils en fonction de la demande, à la RAF et à des compagnies privées, ce qui lui permet de satisfaire deux clients, avec une primeur pour la RAF en cas de nécessité. L' entretien et la maintenance en capacité opérationnelle sont ainsi assurés, et mieux amortis par le fait d'avoir plusieurs clients. Il faut savoir que les avions ravitailleurs transportent leurs carburant non pas en soute mais dans les ailes, ce qui laisse la soute des avions toujours libre pour une autre utilisation (fret, passagers...). Les manipulations à effectuer sur les appareils

10 . On trouvera l'article complet en suivant ce lien, visité le 29 octobre 2006. http://www.rmc.ca/academic/poli-econ/idrm/papers/Hartley-2.pdf

11. Le site Internet d'AirTanker Limited, bien construit, présente toutes les données relatives à ce contrat. http://www.airtanker.co.uk, dernière visite le 9 octobre 2006.

lors du changement entre les différents clients ne nécessitent que quelques heures, et ne présentent pas de coût particulier : il s'agit seulement de monter ou démonter les rangées de sièges dans la carlingue, et l'avion est en version cargo ou ligne. L'intérêt pour la RAF est énorme : elle n'achète pas les avions, ne les entretient pas ; elle n'achète que des heures de vol par avion, et ne paye pas même les équipages. Seule la notion de crise pourrait être un inconvénient à ce contrat : un équipage civile accepterat-il tous les risques d'une mission en cas de conflit ? Comment, sous l' aspect du droit et de la légalité, considérer alors les équipages : sont-ils civils, militaires ? Autant de questions qui montrent déjà les éventuelles limites d'un tel système. La situation cependant au Royaume-Uni donne pour l'instant de bons résultats, malgré un dépassement par AirTanker de 10 millions de livres - 15 millions d'euros - par rapport à la Plan Gate Approval, étape où le prestataire et le client se mettent d'accord sur les valeurs des contrats.

Dans une autre publication, The Economics of Military Outsourcing ¹² , le professeur Hartley recommande des évaluations critiques et prudentes, nécessaires pour identifier les véritables limites entre les secteurs publics et privés lorsqu'il s'agit de fournir des activités de Défense. Selon lui, les économistes peuvent contribuer à estimer les coûts et profits dégagés par l'avancée d'une privatisation plus grande des activités militaires. Le défi consiste à désigner clairement ce qui est le coeur de l'activité militaire, ce qui doit être du domaine des forces armées et ce qui donc ne peut être sujet à l' externalisation.

Cependant, si ce phénomène affecte le Royaume-Uni, il concerne aussi la majorité de la communauté internationale. La polymorphie est une des caractéristiques principales du phénomène de privatisation, dans lequel nous comprenons les activités des SMP aussi bien que l'externalisation par le PPP ou le PFI. La privatisation de fonctions miitaires, quels que soient les armées, les sociétés, ou les gouvernements qui y ont recours, s'inscrit toujours dans deux dimensions : l'une horizontale, l'autre verticale.

La première dimension est celle qui représente la variété des activités externalisées par un gouvernement, ou proposées par une société civile ou militaire. On

12 . HARTLEY Keith, The Economics of Military Outsourcing, in Defence Studies, Vol. 4, N° 2, été 2004, pp. 199 - 206.

y trouve ce que nous avons vu en première partie, de l'activité de conseil à la restauration des troupes, du transport à la gestion de satellites militaires. Nous pouvons classer ces activités selon une méthode simple, dont le critère est l' engagement sur le champ de bataille, idée que nous avons déjà rencontré chez Kévin O'Brien, et que Peter Warren Singer ¹³ reprends et nomme typologie << Fer de Lance >>.

o f 0

Espace de Bataille

En 0 nous avons les activités non mortelles d' aide et d' assistance, comme les services de santé, de restauration, etc. En f nous trouvons les activités de conseil et d'entraînement, comme la gestion des simulateurs de vols, les réseaux de transmissions... Enfin, en 0 nous sommes en présence des activités de mise en oeuvre, de commandement, de maintien de la paix, où l'usage de la force est possible.

La seconde dimension est la dimension géographique de l'activité : les localisations géographiques des sociétés (sièges sociaux), des clients (armées, gouvernements, entreprises, etc.) et des lieux de prestations sont souvent différentes. Par exemple, SERCO, entreprise britannique, gère plus de 450 000 km^² d'espace aérien dans 5 pays différents.

Il nous est donc possible de classer alors les activités du secteur selon un axe vertical (<< fer de lance >>) et un axe géographique, comme dans le schéma suivant :

13 . P. W. SINGER, Corporate Warriors, Cornell University Press, Londres, 2003.

Si l'on pointe sur le schéma les différentes caractéristiques des contrats, chaque prestation aura sa propre représentation et pas une ne sera identique aux autres. Nous prenons donc bien conscience de la difficulté qu'il y a de gérer un phénomène de cette ampleur, et dont les manifestations sont multiples.

Nous pouvons valider cette théorie par l'étude des contrats passés par le MoD. Le tableau référencé comme Annexe I à la fin de ce mémoire, extrait du Ministry of Defence Annual Report and Accounts, publié par The Stationery Office le 14 juillet 2006, nous donne un aperçu général de l'ampleur des contrats que le MoD a signé. Ce sont au total plus de 4 milliards de livres (6,5 milliards d' euros) qui ont étés dépensés par le biais du PFI, depuis 1996.

Deux points sont importants suite à la lecture d'un tel tableau. Le premier est celui de la diversité des contrats. Tout ce qui peut être externalisé l' est, des simples tâches ménagères (Aquatrine Project A, approvisionnement en eau et traitement des eaux usées, contrats d'avril 2003 et septembre - octobre 2004, courant jusqu'en 2030 pour une valeur totale de 604 millions de livres, soit un milliard d'euros) à la gestion des satellites militaires (Skynet 5, activités de gestion des satellites militaires, contrat d'octobre 2003 de plus de 2,7 milliards de livres - 4 milliards d'euros - courant jusqu'en 2020). Sont aussi sous-traitées des tâches comme la construction des logements militaires, la gestion et l'utiisation de chalands de débarquement, les services d'archivages, l'entraînement par simulateur de vol pour avions (E3 Sentry) et hélicoptères (Lynx, Chinook CH - 47...), maintenance et armements des hélicoptères d'attaque, etc. Le problème qui peut alors apparaître suite à cette externalisation massive est celui d'une dispersion qui pourrait être fatale en cas de situation conflictuelle. Peut-on espérer raisonnablement que la diversité des intervenants dans l' activité des militaires ne les gênera pas lors de leurs interventions ? Externaliser la formation au pilotage, par le biais de simulateurs, n'est-ce pas prendre le risque de ne plus avoir une pleine assurance de la bonne formation des pilotes ? Le nombre d'acteurs non militaires dans cette branche de la Défense ne risque-t-il pas de créer des différences au sein des pilotes ? Il est probable que des formations différentes provoquent des compétences professionnelles différentes : même si les procédures sont identiques, ne prend-on pas un risque en les faisant apprendre par des formateurs

civils ? De même, peut-on attendre d'un équipage de roulier (chaland de débarquement Roll-on / Roll-off, appelé RoRo en anglais) le même comportement qu'un équipage servant à bord d'un navire de Sa Majesté ? Pour les opérations en tant de paix, ou ne présentant pas de danger majeur, l'utiisation de ces moyens civils peut s'avérer justifiée. Dès lors que le danger apparaît, il est permis de se demander si les équipages se comporteront comme des soldats, et s'acquitteront de leurs tâches quoi qu'il puisse leur en coûter.

L'autre point particulièrement intéressant dans ce tableau est la durée des contrats. La plupart des contrats passés par le MoD sont signés pour des durées qui paraissent normales, c'est à dire entre 2 et 10 ans. C' est le cas par exemple avec << RAF Mail >> qui est un contrat signé pour dix années en vue de fournir un service postal interne à la Royal Air Force. De même, les 10 ans du contrat de location et d'entretien d'une flotte de 240 véhicules civils que loue le MoD ne paraissent pas être une durée incohérente, par rapport à l'espérance de vie même du matériel utilisé. En revanche le contrat << Medium Support Helicopter Aircrew Training Facility (MSHATF) >>, signé le 16 octobre 1997 pour une valeur de 114 millions de livres, pour une durée de 40 ans, paraît être des plus surprenants. Si l'on comprend aisément que certains contrats courent sur deux ou trois décennies, comme tel est le cas pour les contrats de construction de logements militaires, on peut s'interroger sur des contrats de quarante ans ayant pour but de dispenser une formation de piote sur des appareils Chinook CH-47 et Puma. Quelles garanties possède en effet la Royal Air Force que ces appareils seront toujours en service d'ici 2037, sachant que les premiers CH 47 sont en service depuis 1980 ? N'est-il pas pensable aux yeux des chargés de contrats de la RAF que ces appareils soient remplacés, que de nouveaux appareils soient achetés ? Si les contrats doivent être modifiés quand l'Armée change ses matériels, pourquoi alors miser sur 40 ans ? L'idée du contrat est relativement simple : une société privée, CAE (Canadian Aviation Electronics Ltd.) fait l'investissement initial de l'achat de 6 simulateurs de vol, constitue une équipe d'instructeurs et propose ses services à des clients civils et militaires. La RAF achète alors un certain nombre d'heures de vol sur simulateurs et envoie ses pilotes en formation. Le gain économique est très intéressant, car l' armée s'affranchit de l'achat, assez conséquent, des simulateurs et n'a pas à sa charge l'entretien de ces derniers. La RAF doit cependant créer le programme des cycles de

formations, et établir un cahier des charges, respecté par la société CAE. Le point particulier ici est bien la durée du contrat: si CAE doit refondre ses programmes quand l'armée change ses matériels, le prix des prestations de cette société augmente nécessairement. En effet, il lui faudra acquérir de nouveaux simulateurs, établir de nouvelles procédures, etc. Si le contrat est établi pour une durée de 40 ans, il est raisonnable d'espérer que les prix n'iront pas en augmentant ; il faut cependant attendre le changement des appareils, dans quelques années, pour valider l'expérience. En effet, s' il est dans l' intérêt de l' armée de signer des contrats qui courent sur de longues durées afin d'épargner un maximum d'argent, la société prestataire a tout intérêt en revanche à dégager du profit. Le bât blesse lorsqu'un changement survient au cours du contrat, entraînant une hausse des coûts, qui se fait nécessairement sentir sur le prix demandé pour la prestation fournie. Or, si la RAF change ses types d'hélicoptères, CAE va devoir changer ses simulateurs de vols et ne voudra pas en supporter seule le coût, qu'elle s' empressera d' intégrer dans ses factures. La RAF sera alors face au pire : la prestation achetée (des heures de vol), contrairement aux prévisions, risque de ne plus s'avérer rentable en comparaison de l' ancien système pendant lequel l' armée formait ses propres pilotes.

Ainsi, la majorité des contrats conclus au titre du PFI ont des durées trop longues pour que l'on puisse savoir avec certitude s'ils sont économiquement de bonnes options. Il faudrait pour cela attendre la fin des contrats, mais il y a bien un moment ou le choix s'avère nécessaire : Externaliser, pour faire des économies conséquentes dès la signature d'un contrat ; ou bien continuer à produire tous les services nécessaire au fonctionnement d'une armée, quitte à dépenser plus ? Lorsque l'Armée doit justifier de ses dépenses, l'externalisation paraît être une bonne solution, adoptée à ce moment-là comme la recherche d'un mieux.

d) un apport pour l 'Union Européenne ?

Au regard de ce qui se fait en France, en Allemagne ou aux Etats-Unis d'Amérique, il est possible de s'interroger sur la capacité britannique à ouvrir une troisième voie dans la relation entre les secteurs privés et publics.

En Allemagne, le gouvernement imite la Grande-Bretagne depuis 1994, dans une moindre mesure cependant. Afin de toujours garder un contrôle fort sur les activités

privatisées, le gouvernement allemand ne signe que des contrats de courte durée (de cinq à dix années), et base leur reconduction sur une satisfaction en termes économiques et qualitatifs. Dans les contrats de formation au pilotage outre-Rhin, European Aeronautic Defence and Space (EADS) fournit à la Bundeswehr une formation au pilotage d'hélicoptères. Cependant, l'Armée allemande, tenant à conserver le contrôle de ses activités récupère ensuite les pilotes formés par EADS et en fait ses propres formateurs. Le contrat est conclu pour trois ans, et n' est pas reconduit ; ce qui laisse à la Bundeswehr une grande marge de manoeuvre dans le choix de l'externalisation. L'Allemagne agit en toute prudence, imitant la Grande-Bretagne par petites touches, ce qui semble satisfaire et l'Etat et le secteur privé. Selon Elke Krahmann, dans Private Military Services in the UK and Germany, << pendant que le gouvernement britannique plaçait une confiance considérable dans la privatisation de la sécurité et qu'il n'a que tout récemment renforcé la réglementation nationale, l' administration allemande a été prudente dans sa capacité à garder la barre pour elle, par le biais de partenariats publicprivé restreints des fonctions militaires importantes et par une législation plus stricte. >>¹⁴

La France, quand à elle ne fait pas le choix de l'externalisation. Le rapport de monsieur Michel Dasseux, député de l'Assemblée Nationale, nous présente la situation française en février 2002, expliquant la réticence gouvernementale face à la soustraitance et à l' externalisation. Seules les activités non stratégiques, dans lesquelles les notions de danger et d' urgence ne sont pas présentes, et qui sont effectuées uniquement sur le territoire national peuvent être sous-traitées en France.

<< Le ministère de la Défense externalise ce qui est jugé << délégable >> et qui ne fait pas partie du << coeur du métier >> : ces activités portent notamment sur l' entretien des immeubles et espaces verts, la propreté et le ramassage des ordures, les transports de personnels, mais aussi, de manière partielle, le gardiennage et la sécurité, la restauration, l' hôtellerie, la formation.

Plusieurs principes ont été posés :

- les activités concernées relèvent principalement des fonctions de soutien sans qu'aucune liste ne soit publiée, les décisions d'externalisation étant prises au cas par

14 . Dr Elke KRAHMANN, Private Military Services in UK and Germany, in European Security, Vol. 14, N° 2, juin 2005, pp. 277-295.

cas; [ nous voyons bien que pour la France, la PFI ne constitue aucunement un dogme, contrairement à ce que fait la Grande-Bretagne.]

- dans un souci d' efficacité, l' externalisation est gérée au niveau le plus déconcentré ;

- dans un but de réversibilité il a été décidé de conserver au sein du ministère une compétence minimale pour pouvoir éventuellement réintégrer l'activité externalisée. » 15 Au contraire d'autres pays, la France hésite à perdre ses savoir-faire par l'externalisation, ce qui ne préoccupe pas le Royaume-Uni ou les Etats-Unis d'Amérique.

La Défense américaine, très fortement engagée dans l'externalisation, a dépensé par le biais du Département de la Défense plus de 300 milliards de dollars avec au moins 3061 contrats identifiés fournis par 12 compagnies américaines. Les prévisions américaines quand aux gains de l'externalisation (estimés en 2003 à 6 milliards de dollars par an) sont revues à la baisse : il apparaît que l'externalisation aux USA permet l'épargne de seulement 1 milliard par an.

En conclusion, rappelons donc qu'il existe autant de manières d'externaliser qu'il existe de pays. L'externalisation à outrance des Etats-Unis d'Amérique se solde par un semi échec sur le plan financier, car les gains sont infimes rapportés au budget de la Défense : un milliard de dollar est épargné sur les 419 milliards de dollars dépensés en 2006 par le département de la Défense. Le Royaume-Uni externalise beaucoup d' activités, de fonctions et de services, et les économies semblent plus intéressantes, de l'ordre de 6 milliards de livres - plus d'une dizaine de nos milliards d'euros. Quant à elle, l'Allemagne externalise quelques fonctions, le temps pour elle de se les approprier, ce qui lui permet certaines économies, dans une moindre échelle, mais un meilleur contrôle sur l' externalisation et l' acquisition de savoir-faire directement issu s du secteur privé. Enfin, la France s'implique très peu dans l'externalisation, car elle tient, par dessus les possibles économies, à conserver ses savoir-faire.

15. Rapport d'Information déposé par la Commission de la Défense Nationale et des Forces Armées, sur l 'externalisation de certaines tâches relevant du ministère de la Défense et présenté par M. Michel DASSEUX, député ; enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 février 2002. Disponible sur http://www.assemblee-nationale.fr/legislatures/11/pdf/rap-info/i3595.pdf, dernière visite le 13 novembre 2005.