Processus d'externalisation en Grande-Bretagne et privatisation de la sécurité: Quels rapports, quels enjeux ?

C. Pourquoi privatiser les fonctions régaliennes de Sécurité et de Défense ?

Nos deux précédentes parties nous ont permis de voir que la Grande-Bretagne présente une situation particulièrement favorable pour l'externalisation des fonctions de Défense et de sécurité, mais aussi que les réponses qu'elle propose pour encadrer ce phénomène ne paraissent pas être satisfaisantes. Dans cette dernière partie, nous traiterons sur un plan plus large de ce phénomène, que nous pouvons interpréter comme une privatisation des fonctions régaliennes de l'usage de la force. Ce renoncement à une fonction essentielle de l'Etat n'est-il dû qu'à la quête objective d'une meilleure efficacité, ou relève-t-il plus de la démission de l'Etat ?

Nous aborderons dans cette partie trois principales questions : il s'agira de voir dans quelle mesure la Grande-Bretagne modifie le débat de la privatisation de la sécurité ; puis de faire le point sur les réflexions que mènent les parties participants à ce phénomène ; et enfin de replacer le débat dans un cadre plus général, celui d'une nouvelle conception de l'Etat.

Etudions en premier lieu l'essai britannique, en nous demandant dans quelle mesure la position anglaise quand au phénomène d'externalisation et de privatisation s' avère être positive, et si elle peut être un modèle pour l'Europe.

1. La réponse britannique à la Privatisation de la Défense et de la sécurité.

a) Une réponse locale à un phénomène global.

Lorsque le gouvernement de Grande-Bretagne a publié le Green Paper en 2002, ce dernier fut bien accueilli par l' ensemble des acteurs concernés par l'externalisation et la privatisation. De nombreux Etats se sont penchés sur ce rapport afin de s'inspirer de la position anglaise pour définir les leurs, et la majorité des acteurs (simples « contractors » ou SMP) y ont vu un avertissement quand au futur de leur secteur. Des leçons ont étés tirées de ce document, ce qui a conduit bon nombre de SMP à prendre des décisions au sujet de leurs comportements : nombre d' entre elles ont adopté des

chartes de bonne conduite, des codes d'honneur, dont nous présentons un exemple en annexe à ce mémoire. (cf. Annexe III).

Le véritable problème au Royaume-Uni à l'heure actuelle est que rien n'a été fait, aucune décision significative n'a été prise, aucune orientation n'a été donnée par une autorité politique (Ministère de la Défense, cabinet du Premier Ministre, etc.) depuis 2002. La situation évolue comme avant le Green Paper, les contrats avec le MoD continuent à être signés chaque année, et le phénomène prend une ampleur qui inquiète certains, des analystes économiques aux militaires, en passant par les Défenseurs des Droits de l'Homme et les hommes de lois.

Dans un article publié par l'Express le 31 octobre 2006, Eric Lecluyse rapporte que War on Want, une association internationale britannique qui se bat contre la pauvreté dans le monde, dénonce le manque d'action de la part du gouvernement de la Grande-Bretagne.

D'après l'article, << Les SMP se sont accrues de manière "exponentielle" après l'invasion de l'Irak en 2003. Mais il est difficile, selon War on Want, d'obtenir qu'elles rendent des comptes sur le comportement de leurs employés dont certains ont été impliqués dans le scandale des tortures infligées aux prisonniers à la prison irakienne d'Abou Ghraib. L'association demande au gouvernement britannique d'interdire à ces sociétés de prendre directement part aux combats ou même d'agir comme force de soutien. Malgré la publication en 2002 d'un livre blanc [le Green Paper] du ministère des Affaires étrangères sur le thème, aucune mesure n'a été prise à leur encontre. "Dans un environnement de conflit comme l'Irak, la distinction entre combat et soutien au combat n'a plus de sens", considère War on Want dans son rapport. "Il n'y a souvent aucune différence perceptible entre soldats réguliers et forces de soutien privées engagées pour protéger les convois ou les matériels. Le risque d'abus des droits de l'homme dans de telles situations est toujours présent et il est presque impossible d'obtenir des employés des SMP qu'ils rendent des comptes".»

L'article continue avec des chiffres alarmants : << War on Want estime que les SMP britanniques se sont considérablement enrichies avec ce conflit. Elles ont tiré de leurs contrats irakiens plus de 1,8 milliards de livres en 2004 (2,68 milliards d'euros), contre 320 millions de livres (477 millions d'euros) en 2003. "Le gouvernement n'a pas su

légiférer [contre les mercenaires britanniques] pour punir leurs atteintes aux Droits de l'Homme, dont l'usage d'armes à feu contre des civils irakiens", a déclaré John Hilary, directeur de la campagne de War on Want. "Comment M. Tony Blair peut-il espérer ramener la paix et la sécurité en Irak tout en permettant à des armées de mercenaires d'opérer complètement en dehors de la loi?" a-t-il ajouté.

Selon des chiffres fournis par le Congrès américain, environ 48 000 employés de SMP sont actuellement en Irak, la plupart travailant pour des compagnies britanniques. Ce chiffre représente presque sept fois le nombre des soldats britanniques (7000) présents dans le pays. >>³⁰

Sur le site Internet de War on Want ³¹ , on trouve le rapport de l'association intitulé << The Threat of Private Military & Security Companies >> et publié le lundi 30 octobre 2006 à l'intention du gouvernement de M. Tony Blair. Si le titre du rapport nous indique clairement l'état d'esprit de l'association, il n'en reste pas moins vrai que les données publiées sont exactes, et que la demande exprimée (une réglementation rapide) est un sentiment que beaucoup expriment.

<< Plus de quatre années se sont écoulées depuis que le gouvernement a publié le Green Paper mettant en relief le défi que posent les SMP, et il n'y a toujours pas eu de progrès dans la réglementation de leurs activités. Les mercenaires ne doivent en aucun cas constituer une menace pour la paix et la sécurité de par le monde, sous le prétexte qu' elles exercent une activité lucrative. Il n' y a aucune loi réglementant leurs activités au Royaume-Uni, et le gouvernement britannique a montré qu'il était particulièrement au courant des problèmes que soulèvent les SMP lorsqu' il a publié son Green Paper, lequel exprime une position en faveur d'un système de réglementation par l'octroi de licences, à l'image de ce qui se fait déjà pour l'export et le commerce de l'armement. Mais le Green Paper a été publié avant la guerre en Irak. Depuis lors, l' industrie des SMP et de la sécurité privée a connue une forte augmentation, tandis que les exactions qui sont en rapport avec ce phénomène se sont multipliées. La réglementation de ces activités fait défaut depuis trop longtemps. War on Want a la ferme conviction que le

30 . La Privatisation de La Guerre en Question, Eric Lecluyse, L'Express du 31 octobre 2006. Disponible sur : http://www.lexpress.fr/info/quotidien/actu.asp?id=6837, visité le3 1 octobre 2006

31. http://www.waronwant.org , et sur le sujet, voir le document disponible sur le lien suivant : http://www.waronwant.org/Corporate+Mercenaries+13275.twl, visité le 28 novembre 2006.

gouvernement britannique doit faire de l'avancée de cette réglementation une de ses priorités. La législation à venir doit rendre ilé gale toute forme de participation directe à des activités de combat, et de soutien opérationnel, entendues dans leur sens le plus large possible. Une auto réglementation de ce secteur n'est pas une option à envisager. »

Ainsi donc, les associations considèrent que rien n'a été fait, ce qu'elles trouvent inquiétant. Cependant, la position du gouvernement britannique n'est pas la plus évidente : elle doit concilier des intérêts économiques, des obligations éthiques et morales, des obligations de résultat sur le terrain (en Irak et en Afghanistan), des contraintes budgétaires... A ses yeux, les SMP et l' externalisation sont les meilleures options possibles, et réglementer ce secteur ne serait pas nécessairement une bonne option. En conclusion de son rapport, War on Want présente ses recommandations, au nombre de cinq :

1. Le gouvernement britannique doit avancer vers une législation, et en faire une de ses priorités. Une auto réglementation n 'est pas une option. Ce qui signifie que selon War on Want, les SMP ne sont pas dignes de confiance, du point de vue de leur capacité à travailler en transparence et à se réglementer elles-mêmes. Cela montre la mauvaise image qu'elles offrent encore à la face du monde. Cependant, comme nous pouvons le constater, beaucoup de SMP ont entamé des réflexions au sujet de l'éthique de leurs activités et de leurs comportements.

2. La législation à venir doit rendre illégale toute forme de participation directe à des activités de combat et de soutien opérationnel, entendues dans leur sens le plus large possible. La remarque faite ici nous ramène au problème de définition des activités des SMP: faut-il considérer la logistique ou l' entraînement comme du «support combat»? Le débat ici semble assez stérile, peut être faut-il rappeler que la Convention de Genève définit un combattant par le fait qu'il porte une arme ? Si donc on interdisait le port d'armes aux SMP, elles ne seraient plus dès lors considérées comme parties prenantes au combat. Mais rappelons que ce phénomène est mondial, et que pour l'exemple, les armes sont en vente libre aux Etats-Unis d'Amérique. La raison d'être des SMP est cependant bien de fournir des services d'ordre militaire. War on Want ne se montre-t-elle pas un peu trop idéaliste et rêveuse quand à ses exigences ? De plus, en

imaginant que War on Want voit cette demande se réaliser, et que le port d'armes ne soit plus autorisé aux membres des SMP, cela signifierait-il pour autant la fin de leurs activités et des dommages qu' elles peuvent occasionner ? En effet, un technicien d'une SMP qui fournit des services de gestion de satellites, ou qui ravitaille des avions de combat pour un gouvernement, ne fournit-il pas toujours un service militaire, en lien direct avec la perte de vies humaines ? Le satellite permet de savoir quel endroit bombarder, le ravitaillement des avions permet des frappes aériennes. Ott donc est cette limite entre les activités de combat et les activités de soutien sans implications ni conséquences dans la guerre ?

3. Toutes les autres SMP doivent être soumises à l'obtention d'une licence individuelle, et faire l 'objet d'enquêtes parlementaires et être validées par des scrutins publics. De plus, il devrait y avoir un registre public des SMP dans le but de pouvoir éliminer les sociétés possédant de mauvais antécédents. Les arguments du Green Paper sont repris ici par War on Want, qui renforce cependant l'aspect de contrôle des SMP et de leurs activités par le Parlement. Il est intéressant de noter que War on Want fait tout de même une distinction parmi les SMP : certaines ont de mauvais antécédents, ce qui signifie qu' il en existe quand même de correctes, effectuant leur travail sans se mettre hors la loi, ou commettre des infractions au droit international.

4. De stricts contrôles devraient être mis en place sur les «revolving doors» afin de s'assurer que les anciens membres du gouvernement ou officiels ne puissent pas faire de lobbying en faveur des SMP. War on Want fait ici référence à ce dont nous avons déjà parlé, c'est à dire la communauté d'intérêts qu'il peut y avoir entre un gouvernant et les SMP. De la même manière que Dick Cheney entretient des rapports particuliers avec les SMP aux Etats-Unis, le phénomène existe aussi en Grande-Bretagne. Le fait que Sir Malcolm Rifkind, membre du parlement, ancien Ministre de la Défense et aussi des Affaires Etrangères, soit maintenant président d'ArmorGroup illustre bien cette remarque au sujet de la « revolving door ». ArmorGroup est probablement la plus grande SMP du Royaume-Uni ; elle a fourni des services de protection à des entreprise d'extraction de matières premières depuis sa création en 1981 sous le nom de Defence Systems Limited (DSL). En 2004, Armor Group s'est

enregistrée comme société anonyme à responsabilité limitée, et est actuellement la seule SMP britannique cotée à la Bourse de Londres. Son chiffre d'affaires est passé de 71 millions de dollars en 2001 à 233,2 millions en 2005. The British Foreign Office et le Department for International Development (DFID) ont choisi ArmorGroup pour des contrats de sécurité à Kaboul (mars 2005), Bagdad (juin 2005) et Bassora (juin 2005), ainsi que pour le contrôle et l'entraînement de la police à Bassora. ArmorGroup a récemment soutenu la création de l'association britannique des SMP (BAPSC), l' association britannique des entreprises du secteur privé de la sécurité, et de ceux qui les soutiennent. Une fois de plus, ces rapports si particuliers entre des membres de gouvernements et des SMP montrent bien toute la complexité du phénomène de privatisation, ainsi que les enjeux immenses qui y sont liés.

5. Tout gouvernement qui externalise un service à une SMP doit rester pleinement responsable du comportement de cette SMP. Les charges retenues contre des membres de SMP doivent être traitées de la même manière que sont traitées celles retenues contre des membres des forces armées régulières. La dernière recommandations de War on Want concerne les possibles dérives comportementales liées à l'emploi de SMP dans ce secteur. Les trop nombreux scandales impliquant des troupes régulières de pays occidentaux (Etats-Unis d'Amérique, Grande-Bretagne, Allemagne...) comme l'affaire de la prison d'Abou Ghraib fait craindre que ce comportement , qui est aussi celui de certains membres de SMP, ne soit pas considéré de la même manière. Si nos recherches ne nous ont pas permis de trouver jusqu'à quel point les compagnies privées sont concernées, excepté pour l'affaire de la prison d'Abou Ghraib et la société AEGIS, les inquiétudes restent grandes. En effet, les SMP, tout en disposant d'une hiérarchie comme les forces armées, sont moins sujettes à rendre compte de ce qui peut se passer lors de leurs missions, ni quels sont les moyens qu' elles ont pris pour réaliser leurs missions. On ne sait pas jusqu' à quel point elles ont recours à la torture, ou à des traitements humiliants, dégradant la condition humaine, envers les populations locales.

Ainsi donc, la parution de ce rapport de War on Want montre bien la limite de l' action britannique dans la réglementation du secteur des SMP. Les cinq remarques que

l'association fait en guise de conclusion, même sans apporter d'éléments véritablement neufs, nous permettent d'affirmer que l'essai anglais, s'il n'est pas renforcé par une mise en application efficace et totale, est voué à l'échec. Toutefois, il nous apparaît important de souligner le fait que War on Want semble négliger un aspect fondamental du problème. Si toutes les recommandations de cette association sont suivies et entrent en application, le problème ne cessera pas pour autant d' exister, il se déplacera tout simplement. Le problème est tellement vaste, qu'un Etat seul décidant d'agir ne peut en venir à bout. Seule une action commune, internationale, peut obtenir les résultats escomptés. Nous pouvons dès lors nous poser la question de savoir si cette réflexion de la Grande-Bretagne peut constituer un modèle pour l' Union Européenne.