B. Cause de l'inapplicabilité des principes de
la gouvernance de la RTNC
L'inapplicabilité des principes qui régissent le
fonctionnement de la RTNC ont divers sources. Certains estiment que cela est le
fait de différents changements politiques que le pays a connu, d'autres
par contre estiment que c'est à cause évidemment de l'histoire
plus ancienne de l'Afrique. L'influence que ces fléaux exercent sur le
fonctionnement des institutions administrative congolaise en
générale et de la RTNC en particulier est de grande taille.
L'histoire politique de l'Afrique et de RDC sont des grandes
références sur l'administration publique. Si l'Afrique a
été déchirée par les luttes colonialistes, il
apparait évident que ces luttes ont aussi conduit les Etats à des
situations chaotiques. L'implication des puissances étrangères
dans les affaires des Etats, et les soutiens massifs aux politiques de
prédation des ressources naturelles des Etats africains
débouchant aux guerres et aux coups d'Etat politiques ne sont donc pas
à ignorer.
Dans cette partie de notre analyse nous allons
présenter de manière très brève les maux qui
frappent l'administration ou les services publics congolais.
a. Les enjeux actuels de l'administration publique
congolaise
Les crises multiformes et multidimensionnelles qui ont
secoué la République Démocratique du Congo pendant
plusieurs années, depuis le régime Mobutiste, en passant par ceux
de Kabila père jusqu'à celui de Kabila fils qui s'en est
davantage empiré et jusqu'à ce jour, exercent des grandes
répercussions sensibles sur des institutions publiques.175Les
enjeux qui frappent l'administration publique congolaise aujourd'hui sont de
deux ordres considérables :
- D'une part, le problème de la gouvernance,
c'est-à-dire, la problématique de mauvaise gestion des services
publics ;
- D'autre part, on observe la crise liée à
l'inefficacité de contrôle dans des institutions,
c'est-à-dire il y a absence d'un véritable cadre légal ou
mieux la crise de légalité et de l'impunité
observée dans les organismes qui doivent sanctionner ou contrôler
le fonctionnement desdits services.
Eradiquer ces fléaux nécessite l'apport des
acteurs de gestion des services publics et aussi, des personnes qui en
appréhendent de loin, il faut donc dans ce cas envisager des très
bonnes stratégies et politiques de gestion assez adéquates. La
mise oeuvre des politiques de gestion institutionnelle en Afrique comme partout
ailleurs estime Judith HOUEJISSIM, reste un problème fondamental
à cause essentiellement du non-respect de certains principes de l'Etat
de droit, de la référence politique et d'une politisation
excessive des institutions administratives.176 Dans cet ordre
d'idée il sied de développer séparément ces aspects
de choses.
175 JETHRO KOMBO YETILO, « L'administration publique
congolaise aux prises avec les technologies de l'information et de la
communication : innovation, défis et perspectives, cas de la publication
des résultats des examens d'Etat », in TELESCOP, Vol
n°18, n° 1, Kinshasa, p 89.
176J. HOUEJISSIM, Op.cit. p.17.
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1. De la mauvaise gestion des institutions
administratives et problématique de la mise en place des politiques
adaptées
? De la mauvaise gestion des services publics
L'administration publique congolaise est affectée par
des problèmes institutionnels et de mal gouvernance. Ces
problèmes tirent leurs racines du fait de l'ignorance des instruments
juridiques qui gouvernent les institutions. Cette gestion ne se conforme pas
aux dispositions légales édictées.
? De l'ignorance des mécanismes
juridiques
L'ignorance des lois et des normes qui organisent la vie
administrative des institutions est un grand enjeu de l'ère qui affecte
les services publics congolais. Les personnes habilitées à
assurer la gestion des institutions administratives ont tendance à
confondre l'intérêt général de
l'intérêt privé. Leur façon de gérer les
services, ne donne aucun espoir à la notion d'intérêt
général. Dans cette perspective, les lois et les autres
instruments juridiques qui constituent le droit congolais exigent de
l'animateur d'un service public de se laisser guider par les principes qui
gouvernent l'administration. Il s'agit notamment de la continuité,
neutralité, besoin d'intérêt général comme
principal finalité de toute activité. Ces principes comme
démontrés ci-haut ne sont point respectés, et les
confusions existent dans les organes de gestion sur le secteur et le
périmètre interventionniste, le conflit de compétence
demeure statique, l'ignorance des missions du service se génèrent
du jour le jour.
En résumé, le non-respect de l'éthique et
déontologie professionnelle bat record et contribue massivement au
progrès des multiples crises qui affectent l'administration publique
congolaise. Cette mauvaise gestion conduit à multiples divers
conséquences dont :
? L'insatisfaction des besoins d'intérêt
général
La satisfaction des besoins d'intérêt
général correspond à la dimension finaliste de toute
action administrative et relève en cela le ciment fondamental du pacte
citoyen-état.
Tout le monde est persuadé que le service public n'a
pour raison d'être que de répondre aux intérêts de la
société pour laquelle il a été créé.
Cette dimension fait état d'innombrables critiques aujourd'hui au regard
de mode d'organisation et de fonctionnement des services publics en
République Démocratique du Congo, comme partout dans les pays
africains en voie du développement.
L'intérêt général est donc l'un des
aspects justifiant la portée de la réforme administrative des
entreprises publiques issue de la vague très poussée de la loi de
07 juillet 2008 portant transformation des entreprises publiques et bien
d'autres instruments juridiques régissant spécifiquement le
secteur touché en RDC.
Disposant et dénonçant dans son entête, la
non satisfaction ou le non accomplissement des missions étant
assignées aux entreprises publiques par la loi cadre de 1978 et que
cette réforme de 2008 dérive d'un véritable instrument de
redressement contre ces fléaux
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institutionnels.177 Ainsi donc, l'administration
publique se trouvait dans l'obligation à se conformer ou alors à
se tracer dans des nouvelles orientations et s'ouvrir à
l'évolution de ses missions traditionnelles. Aussi, cette réforme
relevait d'un dispositif relatif à l'adaptabilité de
l'administration publique. En outre, l'incapacité de répondre
à la mission traditionnelle est liée notamment à :
- L'absence des ressources nécessaires (ressources
matérielles et financières) ;
- Absence des ressources humaines dans le cadre du
professionnalisme administratif.
Ces irrégularités ont pour effet, la propagation
de multiples et pluridimensionnelles pratiques illicites et antivaleurs,
destructrices de la démocratie et violant les bons principes de l'Etat
de droit. Ces pratiques sont entre autre la corruption, le favoritisme, la
discrimination, la haine politique, l'usage abusif et incontrôlé
des ressources matérielles et financières (parfois rudimentaires)
de l'administration, le détournement de deniers publics pouvant
faciliter le fonctionnement de l'administration, etc.
? De la problématique de l'application des bonnes
politiques de gestion
Les stratégies du marché, les bonnes politiques
pour satisfaire l'intérêt général, sont les
stratégies les plus quotidiennes que tout animateur du service public
doit quasiment adopter. L'inefficacité de satisfaire aux besoins publics
constitue sous d'autres sieurs la conséquence de cette
irrégularité et favorise la dégradation et le
déclin des services publics. Plusieurs causes sont à la base de
cette incohérence, nous pouvons citer :
? De l'absence du professionnalisme dans les services
publics
Le professionnalisme est la capacité de performance qui
permet à une personne d'agir en conformité aux attentes
préétablies. C'est donc un art, un talent que possède une
personne en exercice d'une activité professionnelle.
Le professionnalisme dans la fonction publique est assis sur
la méritocratie, la capacité d'accomplir avec fermeté,
avec droiture et avec adaptation le boulot qui lui est confié. Parmi les
crises qui affectent les institutions administratives congolaises, le manque du
professionnalisme s'inscrit au sommet. Le mérite dans la fonction
publique constitue un atout pour le service public, il facilite
l'accomplissement de ce à quoi on s'attend.
? L'inefficacité du contrôle et la
politisation excessive de l'administration
L'administration publique aux dires de Théo BARUTI,
constitue un maillon important pour l'Etat. Elle se conçoit comme
l'ensemble des personnes étant sous la disposition des gouvernants pour
faire fonctionner les services publics.178 Par les prestations
qu'elle assure,
177 Exposé de motif de la loi n° 08/007 du 07
juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques en RDC in Journal Officiel de
République Démocratique du Congo, Cabinet du
Président de la République, N° spécial, 49e
Année, Kinshasa 2008.
178 T. BARUTI AMISI, Le déclin de la fonction
publique en République Démocratique du Congo : un problème
d'homme, Kinshasa, Ed MES, MediasPaul, p 32.
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l'administration publique est un véritable instrument
de cohésion sociale. De cette définition découlent deux
énoncés :
Il y'a d'un côté les relations de subordination
qui placent les gouvernants au sommet des animateurs de l'administration et de
l'autre la dépendance des gestionnaires des services publics
vis-à-vis des gouvernants par le fait que leur rôle est donc de
mettre en pratique les décisions de ceux-ci.
? Les relations de subordination
Les relations entre gouvernants ou les pouvoirs politiques et
les animateurs de services publics sont régies par une forte
subordination afin que les gouvernants puissent mener à bon élan
leur politique. Cela n'exclut une autonomie au fonctionnaire de n'est pas
être soumis à des pressions excessives dans l'exercice de ses
missions. Les relations de subordination qui se nouent entre les pouvoirs
politiques et les services publics, exigent de fonctionnaire,
c'est-à-dire des agents de services publics un devoir de loyauté
et non du loyalisme. Par loyauté on sous-entend, la ferme
fidélité et le dévouement envers une cause ou un principe.
Il découle de la mise en pratique des lois ; c'est le désir de
vivre d'une manière vraie, pure, sincère et
honnête.179
La loi portant statut des agents de carrière des
services publics de l'Etat en République Démocratique du Congo,
dispose que l'agent a le devoir de servir l'Etat avec fidélité,
dévouement, dignité et intégrité. Il fait donc
montre en toute circonstance d'un engagement sans faille envers l'Etat. Il
témoigne de son esprit civique par l'effort soutenu qu'il consent en vue
de s'améliorer en se soumettant à un perfectionnement
permanent.
Toutes les fois, il veuille en toute occasion, à la
sauvegarde des intérêts de la collectivité publique et le
devoir d'accomplir personnellement et consciencieusement toutes les obligations
qui, en vertu de ses fonctions lui sont imposées par les lois et
règlements. Il est soumis aux obligations y étant
apportées, aussi, ces modifications ne peuvent porter aucune atteinte
aux droits acquis. Par ce motif, l'agent ne peut suspendre le boulot sans
l'autorisation préalable de sa hiérarchie.180Et donc
il découle de ce libellé que la loyauté à laquelle
est soumis l'agent ou le fonctionnaire implique :
La sincérité, droiture et fiabilité
L'agent doit être sincère, droit et fiable au
long de ses attributions. Le fonctionnaire est ténu d'agir sans
défaillance, ses actes doivent tirer pour source les lois, il doit
à tout prix veiller au respect des consignes. Le trinôme ici
signifie en outre que, le fonctionnaire a l'obligation de faire en sorte que,
ce à quoi l'Etat attend de lui dans sa fonction soit effectivement
atteint, il doit éviter la médiocrité professionnelle et
qu'il ne peut agir qu'en vertu du principe de la légalité et de
la primauté du droit.
179 G. CORNU, Vocabulaire juridique, 8e Ed,
Paris, PUF, 2007, p.563.
180 Article 107 de la loi portant statut des agents de
carrière des services publics de l'Etat, précitée
supra.
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De l'honnêteté, vérité et franchise
de l'agent
L'agent doit tout d'abord se rendre compte de l'utilité
et de l'importance du service qu'il rend de et son bénéficiaire
qui est donc l'usager ou les citoyens dans toute leur diversité. Sur ce,
il doit se soumettre aux exigences de la franchise et de la
vérité.
L'expression tri nominale dont question demande de l'agent de
rendre compte à ses autorités hiérarchiques et aux organes
de contrôle et qui représentent les usagers du service, du
résultat des activités pour lesquelles il est chargé. Il
doit le leur annoncer tel qu'il est et leur présenter les imperfections
qu'il a pu retenir au cours de ses missions.
La fidélité, régularité et la
consistance
Le fonctionnaire est appelé à respecter
intégralement ses engagements ; il doit travailler au dépend de
la durée du travail prescrite et convenue et qu'il doit aussi être
permanent dans son lieu de travail. L'agent doit pouvoir travailler de sorte
que la continuité et la célérité des
activités du service soient assurées. La loi soulève dans
cette échelle d'idée que, l'obligation pour l'agent de rejoindre
son lieu de travail partout où il est affecté et au temps
prévu c'est-à-dire au-delà de temps prévu sauf
autre disposition décidée par l'autorité
hiérarchique.181
Sécurité et responsabilité de l'agent
La loi dispose que l'agent est personnellement responsable
à l'égard de son supérieur hiérarchique pour
l'exécution de l'ordre qu'il a donné.182 Toutefois, un
agent qui agit en dehors de l'exécution de ses services et que ses actes
violent le droit et sont attachés de préjudices,
évidemment, l'auteur engagera sa responsabilité en vertu du droit
commun de la responsabilité civile et pénale.
Il faut ici préciser que, l'agent est soumis à
deux régimes séparément contraignants, ce sont le
régime disciplinaire qui est invoqué en cas de manquement aux
obligations professionnelles ou mieux à l'éthique et
déontologie professionnelle, tandis que en cas d'inobservance de
prescrits légaux, l'agent ou le fonctionnaire sera jugé en vertu
de la législation nationale.
Le devoir d'obéissance, confiance et dévouement
La loi souligne que l'agent est ténu à la
politesse vis-à-vis de ses supérieurs hiérarchiques. En
outre, ce rapport de politesse doit s'étendre même à
l'égard de ses collaborateurs et des tiers qui se rapprochent du
service.183 Il est tenu d'éviter dans le service tout comme
dans sa vie privée tout ce qui peut intenter la confiance du public ou
compromettre l'honneur ou la dignité de ses fonctions.184
181 Article 109, de la loi portant statut des agents de
carrière des services publics de l'Etat, précitée
supra.
182 Article 108, idem.
183Article 108 alinéa 2, idem.
184Article 1O8 alinéa 3, idem.
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On peut aisément observer que la fonction publique
étant bâtie sur une structure hiérarchisée,
l'obligation d'obéissance, de confiance et de dévouement touchent
l'ensemble de fonctionnaire dans la mesure où chacun est à la
fois chef hiérarchique et subordonné. A travers cette analyse,
l'obéissance constitue une obligation à laquelle tous les agents
sont tenus de respecter. Ce principe d'obéissance n'est pas en fait
absolu, il connait de plus en plus des limites, lesquelles sont liées
d'une part au principe de la suprématie ou de la primauté de la
loi et les exigences du service public. Et d'autre part, l'obéissance
n'est valable que par rapport à l'évolution de régime
politique et à la transformation du statut des
fonctionnaires.185
Ainsi, lorsque l'ordre donné n'est pas conforme
à la loi ou mieux, l'ordre donné est manifestement
illégal, l'agent est tenu de refuser. Les exceptions touchent aussi,
à certains secteurs de l'administration, c'est le cas notamment des
services décentralisés dont les agents ne sont soumis au
contrôle de tutelle que dans les cas particuliers et suivant les
conditions fixées par la loi. C'est aussi, le cas des agents qui se
trouvent dans une situation juridique très particulière à
cause de la nature même de leur fonction (l'obéissance
hiérarchique s'exerce modérément sur le magistrat du
parquet).186
? De la dépendance du service public
vis-à-vis de pouvoirs politiques
De nos jours, dire que l'Administration publique est
indépendante, serait la pire d'hypocrisie qu'on a pu manifester.
Beaucoup de critiques tournent autour de cette question, malgré un
nombre excédant de réponses, l'administration ne trouve jamais
une indépendance à l'égard des pouvoirs politiques.
En effet, l'indépendance de l'administration
vis-à-vis des pouvoirs politiques est anesthésiée par le
fait du pouvoir qui est reconnu aux politiques de gérer l'administration
publique. La constitution de la République Démocratique du Congo
dispose en son article 91, alinéa 2 que le gouvernement conduit la
politique de la nation. A cet effet, il dispose de l'administration publique
renchérit l'alinéa 4. Il se dégage de cette disposition
que, le gouvernement crée des services publics, qu'il gère et
qu'il contrôle.
En d'autres termes nous voulons signifier que
l'indépendance de l'administration est mise en cause par le fait que
l'exécutif est doté du pouvoir de création, parfois de
gestion (il nomme et investit ses animateurs) et de contrôle du service
public (il crée d'autres organismes de contrôle dont il nomme et
investit également les animateurs). Et tout compte fait,
l'inefficacité du contrôle de service public là son
bassement ; elle est issue du pouvoir de créateur ou de concepteur de
service public, de gestionnaire et de contrôleur reconnu au gouvernement
par le biais du pouvoir exécutif.
Il est toujours difficile d'envisager l'efficacité du
contrôle à l'endroit d'un pouvoir qui accumule toutes les
responsabilités surtout dans le contexte du Congo où la notion de
neutralité est transgressée par le progrès des structures
dites « majorité présidentielle ». Jouir à la
fois, du pouvoir de création, gestion et de contrôle, c'est un
cercle vicieux qui s'annonce.
185T. BARUTI AMISI, Op.cit., p.122. 186
Idem., p.123.
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2. De la politisation excessive de
l'administration
La politisation de l'administration publique peut être
comprise comme un mécanisme par lequel l'administration publique qui
devra servir d'intérêt général se voit être
soumise à l'idéologie d'une seule classe, d'une tendance
politique, tribale ou ethnique en place ou au pouvoir au mépris de la
loi et de l'intérêt de la population toute entière. Cela
implique que, ses dirigeants sont désignés en dehors de toute
méritocratie, mais en fonction de leur appartenance à telle ou
telle autre obédience et aussi, les activités de l'administration
sont subordonnées à la politique imposante de cette tendance.
Cette politisation ne devient plus excessive que lorsqu'elle
envahit toutes les institutions étatiques et que l'espoir sur leur
avenir demeure obscure. Généralement elle se découvre
très souvent par de pratiques telles que la couverture politique, le
culte de personnalité etc.
? La politique coloniale comme source de politisation
administrative
Dans les sociétés africaines toute
entière, il est difficile d'observer la disparité entre les
activités politiques et les activités administratives proprement
dites de sorte que, la frontière entre le politique et l'administratif
n'était pas très étanche. Cette situation s'expliquait par
le fait que les sociétés africaines traditionnelles relevant de
la pratique coutumière ne connaissaient pas de la notion de la
séparation du pouvoir et que le concept administration tel que connu en
ces jours était dépourvu de toute signification. C'est autant
dire que l'administration publique dans ses pouvoirs et son organisation
actuelle est un fait d'importation en Afrique.
En fait, pour réaliser sa colonisation au Congo comme
partout en Afrique, l'occident avait besoin d'un véritable instrument
pouvant lui faciliter cette tâche. En cela, il recourut à
l'église, les entreprises et les grandes sociétés
d'exploitation. Comme le souligne le Prof WASSO MISONA Joseph, le Roi
détenait tous les pouvoirs ou il s'occupait des affaires politiques et
administratives en totalité. Toutes les fois ; il confie à
l'église et les grandes entreprises des taches les plus dures pour
pouvoir faire son règne. L'église de ce fait, avait pour
rôle de reconvertir les moeurs et de faire en sorte que la révolte
soit supprimée dans l'esprit des noirs et qu'ils deviennent le plus vite
possible moins rebelles aussi, qu'ils renoncent à leurs dieux ancestraux
ou traditionnels. Ce qui a progressivement facilité une forte domination
de l'homme blanc sur le noir.187
Les grandes entreprises quant à elles, relevaient d'un
instrument de la mise en oeuvre des travaux forcés
institutionnalisés par l'administration coloniale.188 De tout
ce qui précède, il en naitra le concept trilogie ou
trinité coloniale. Les lois néanmoins, étaient au
centre de tout, l'église et les grandes entreprises rendaient compte de
leurs activités au Roi qui devrait le faire autant à la
métropole.
187 J. WASSO MISONA, Droit Constitutionnel II :
constitution de l'Etat de droit en RDC , Notes de cours de droit
constitutionnel dispensé en Deuxième année de graduat de
l'ULPGL/ Goma, 20152016, inédit p.13
188Idem, p.14.
189 J. WASSO MISONA, Droit Constitutionnel II :
constitution de l'Etat de droit en RDC, op.cit., p 31.
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En outre, l'Eglise et ces mêmes entreprises furent
obligées de se conformer aux instructions du Roi, il y avait donc une
forte politisation des activités administratives mais qui était
très obscure et moins visible. Jusqu'à la veuille de
l'indépendance du Congo, le pouvoir politique et administratif
étaient l'apanage de seul colon. Mais la politisation de
l'administration publique au vrai sens du terme va alors commencé avec
l'avènement de la deuxième république en 1965 et avec la
création du Mouvement Populaire de la Révolution en 1967.
? La deuxième République et la
problématique du Parti-Etat
Après le coup d'Etat politique de 1965, Joseph MOBUTU
succède à Joseph KASAVUBU et devient le deuxième
président de la République au lendemain de l'indépendance
de la RDC. Il créa son parti politique dénommé Mouvement
Populaire de la Révolution qui avait reçu l'appui intellectuel de
la grande majorité de l'Elite congolaise de l'époque. En 1970 le
MPR est élevé au rang d'institution suprême et que tous les
congolais en deviennent membres et sont appelés à soutenir son
action. Dans ce nouveau contexte, les fonctionnaires sont les nouveaux agents
de l'action de rénovation entreprise par le MPR, à en croire le
prof WASSO MISONA Joseph, il s'agit donc du dédoublement fonctionnel qui
s'opère au-delà de la distinction que l'on établissait
entre l'Etat et le parti et aussi entre les agents de l'état et les
membres du Parti.189 Ainsi, les obligations fonctionnelles
qu'imposait l'ancien statut de la fonction publique aux agents de l'Etat ne se
justifiaient plus, au contraire, il leur est demandé d'être des
agents militants fortement engagés et convaincus.
De 1967 à 1990, le Congo a vécu sous l'emprise
du monopartisme et de la politisation de la fonction publique dont la fin est
consacrée par le discours du 24 Avril 1990 annonçant alors le
multipartisme politique. Dès lors, l'administration commence
partiellement à se détacher du politique par le fait qu'on ne
saurait être à la fois membre du MPR et à la fois agent
à titre obligatoire , donc cela devient ainsi, un choix libre et non
plus une contrainte. Plusieurs instruments juridiques ont été
adoptés pour concrétiser cette nécessité, mais le
gouvernement KABILA Désiré va essayer de redonner l'image de
l'administration publique.
Trop courte mais efficace, le gouvernement KABILA
Désiré ne va pas durer et son fils lui succèdera
après son assassinat en 2001 et la politisation va alors se redonner un
nouvel élan avec la constitution de 2006 qui au travers de son article
91 attribue au pouvoir politique le droit de disposer de l'administration
publique.
Cette constitution ne démontre pas expressément
la mise au pied du politique sur le service public, mais elle tentera de
l'expliquer autrement avec le libellé des alinéas 2 et 3 de
l'article 91. En outre, nulle part où il est dit que l'administration
dépend des pouvoirs politiques, mais dans la pratique, la politisation
s'observe. Le choix ou la désignation des fonctionnaires et des agents
devant faire fonctionner les services publics est beaucoup plus orientée
non vers la méritocratie ou la capacité et la performance
professionnelle, plutôt en vertu de l'appartenance politique.
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En résumé, nous sommes d'avis que la question de
la politisation de l'administration publique ou du service public en RDC n'est
pas un mythe, c'est une réalité qui sévit et qui se
pratique contrairement à l'expression du peuple
matérialisée par la constitution. Elle se développe du
jour au lendemain malheureusement par l'ignorance dont certains individus se
nourrissent sur la séparation du pouvoir, sur la théorie de
l'intérêt général et sur les prescriptions
légales.
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