La Loi SRU : une loi en péril ? Controverses et difficultés d'application

1.3.3.3. Une vie éphémère

Cependant, née dans l'urgence et de peur de ne pas voir la loi promulguée, cette dernière reste assez souple, comme l'affirme Christian Nicol, alors conseiller technique au cabinet de Louis Besson : « On était dans la créativité législative. On tâtonnait. On hésitait à imposer aux communes des contraintes trop fortes. On redoutait la censure du Conseil constitutionnel au nom de la libre administration des collectivités territoriales »^39(*). Au final, la Loi d'Orientation pour la Ville repose sur une certaine autonomie des communes concernant la construction des logements sociaux. Dans le projet initial, l'Etat devait jouer le rôle d'un acteur contraignant mais le groupe communiste à l'Assemblée Nationale a obtenu que les maires, mis devant le fait accompli, puissent donner un avis préalable à toute attribution d'habitat social dans leur ville. La loi reposait donc sur un principe de contrat et de partenariat entre l'Etat et les villes en insuffisance logements sociaux ; l'Etat s'était désengagé du financement pour l'habitat social.

Mais la LOV rompant avec les politiques d'urbanisme précédentes, d'autres débats avaient tourné autour de l'objectif de mixité sociale et de sa réussite à appliquer un tel enjeu. Certains doutaient du principe de diversité de l'habitat pour casser les poches de pauvreté et renouer la cohésion entre les différentes classes ; d'autres se demandaient si la dissémination des classes fragiles n'étaient pas un moyen de rendre moins voyante la pauvreté, pendant que d'autres estimaient que leur concentration présentaient un intérêt puisqu'elle facilitait la mise au point de politiques adaptées. Enfin, le brassage des groupes sociaux comme facteur de cohésion sociale était-il réalisable et entraînerait-il les effets attendus ?

Face à toutes ces interrogations et ces points de vue, les clivages politiques se sont fait sentir, lors du vote, le 13 juillet 1991. La législation est adoptée par 273 voix pour (essentiellement le groupe socialiste), 265 voix contre (RPR, UDF, UDC). Mais à noter que les 27 élus communistes se sont abstenus au cours du vote, considérant que « le droit à la ville exige des mesures concrètes pour l'emploi, la formation, la lutte contre les inégalités et les exclusions. »^40(*), comme l'a affirmé à l'époque le député, Louis Pierna. Le groupe communiste considère aussi que c'est à l'Etat d'avoir le rôle primordial dans cette loi, tout en considérant que les communes devaient garder leur autonomie ; au nom de la diversité sociale prônée par les législations, ils ont peur que l'Etat ne financent plus les logements sociaux dans des villes qui en sont déjà pourvue en nombre important. Elaborée en quelques mois, la LOV est une mesure d'urgence se concentrant sur le logement et qui n'a ainsi pas convaincue au sein même de la majorité qui l'a conçue. Dès sa promulgation, la Loi d'Orientation pour la Ville reposait sur des fondations instables.

A peine deux ans après sa mise en vigueur, un rapport sur la politique de la ville dresse un constat mitigé de la LOV dénonçant l'absence de lisibilité pour le public et ses limites. Et alors que les premiers résultats de la LOV sont déjà constables, les élections législatives de 1993 voient la victoire de la droite ; Edouard Balladur est nommé Premier ministre. Son gouvernement entend mettre la loi en sommeil.

En 1994, à la demande de la droite et de la gauche, les délais d'élaboration du PLH sont allongés, et ce pour la seconde fois en deux ans. En 1996, les PLH sont finalement arrêtés à la demande de l'ensemble des députés.

Par la suite, une série d'amendements du Parlement continue de réduire sa portée. La LOV autorisait les communes à réclamer une contribution aux constructeurs afin de satisfaire le programme d'habitat social. La loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat supprime cet aspect de la législation et introduit un mécanisme de limitation de logements sociaux pour les communes qui en compte déjà 35 % ; ces dernières sont autorisées à bâtir des habitations sociales mais leur rythme doit être moins élevé que la construction de logements privés. Enfin, cette même loi étend les catégories de logements sociaux en y intégrant les logements intermédiaires et les logements étudiants.

Au mois de mai de la même année, Jacques Chirac remporte l'élection présidentielle ; Alain Juppé est nommé Premier ministre. Tout en la conservant, son gouvernement continue de vider la Loi d'Orientation pour la Ville de sa substance en particulier avec la loi du 14 novembre 1996^41(*). L'objectif de la mixité sociale est reconnu et doit être appliqué ; cependant, la définition du logement social continue d'évoluer. Désormais sont inclus en plus dans le décompte de l'habitat social, les accessions à la propriété privée dont ceux acquis à l'aide du prêt à taux zéro (Prêt Locatif Aidé) institué en 1995. Avec ces nouvelles mesures, ce sont 28 340 logements sociaux supplémentaires qui ont été « réalisés ».

De plus, la définition des villes soumises à la LOV changent encore de statut ; les seules communes de plus de 3 500 habitants se voient l'obligation de construire (l'appartenance à une agglomération de plus de 200 000 habitants n'est plus prise en compte). Les petites municipalités se trouvent ainsi à l'abri de la LOV.

Par ces différentes mesures, la Loi d'Orientation pour la Ville perd de sa portée. Les maires n'appliquent plus forcément la législation et parallèlement les préfets ne sanctionnent plus. Quant aux maires encore sous le coup de sanctions, la plupart préfèrent payer pour ne pas avoir à construire.

Les lois suivantes continuent de faire référence aux objectifs de mixité sociale comme la loi du 29 juillet 1998^42(*) luttant contre les exclusions, promulguée par le gouvernement de gauche de Lionel Jospin. Cependant, aucune mesure concrète n'est mise en place afin de favoriser la mixité sociale.

La non application de LOV a accentué de la crise du logement social. Entre 1991 et 1999, 30 000 logements ont été bâtis. C'est dans le but d'enrayer cette crise et de favoriser la mixité sociale, qu'est présentée en 2000, la loi SRU.

* ³⁹ Cité dans SERAFINI Tonino, « Comment la "loi HLM" a survécu à la droite ». Libération, jeudi 13 juillet 2006.

* ⁴⁰ Cité dans CHATAIN Jean, « Le sens d'un vote ». L'Humanité, lundi 3 juin 1991.

* 41 Loi n°96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Paru au Journal Officiel, le 15 novembre 1996.

* ⁴² Loi n°98-657 du 29 juillet 1998 loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Paru au Journal Officiel, le 31 juillet 1998.