La Loi SRU : une loi en péril ? Controverses et difficultés d'application

1.3.2.2. ... qui définit la mixité sociale comme un enjeu

L'article 4 de la loi stipule que la définition des Plan Départementaux d'Action doivent faire référence à notion de mixité sociale dans les villes et les quartiers. Pour arriver à ces fins, la loi Besson vise à mettre un terme à l'utilisation abusive du droit de préemption urbain (DPU) de certains maires.

Le droit de préemption (ou droit de préférence) est un droit légal ou contractuel accordé à certaines personnes privées (locataire, fermier...) ou publiques (collectivités territoriales, mairies...) d'acquérir un bien par priorité à toute autre personne, lorsque le propriétaire manifeste sa volonté de le vendre^28(*). Avec le droit de préemption urbain, la commune peut acquérir prioritairement un bien foncier ou immobilier lorsque celui-ci est sur le point d'être vendu. Lorsqu'un propriétaire cède un terrain ou une maison à un acheteur, avant que la vente ne soit conclue, la commune doit s'exprimer sur sa volonté d'user de son droit de préemption urbain. Si elle choisit de le faire, elle devient prioritaire pour l'acquisition du bien. Sinon, la vente suit son cours normal^29(*).

Depuis l'instauration de ce droit de préemption pour les communes en 1986^30(*), certains maires utilisaient leur DPU pour empêcher des organismes de HLM d'acheter des terrains à bâtir dans les villes peu pourvues en logements sociaux. Ce fut le cas à la fin des années 1980, au moment de la résorption d'un bidonville de travailleurs immigrés en Province, certaines villes ne voulant pas les accueillir. Ce sont ces différents événements qui ont incité Louis Besson, une fois nommé au gouvernement, à élaborer une loi, estimant que les communes ne pouvaient pas continuer à s'affranchir de l'intérêt général en particulier sur la question du logement.

Avec cette loi de 1990, Louis Besson instaure un premier bras de fer entre l'Etat et les communes. En effet, celles-ci ne peuvent plus forcément disposer de leur territoire comme elles l'entendent. Le quota de 20 % de logements sociaux réapparaît. L'article 14 de la législation interdit aux communes ayant moins de 20 % d'habitations sociales d'user de leur droit de préemption urbain en vue de conserver un terrain pour une action immobilière privée. Il en est de même pour les immeubles à vendre ; le préfet du département a la possibilité de les assigner d'office comme HLM dans le but d'accroître l'offre de logements sociaux sur la commune.

A noter que le quota de 20 % avait été fixé sur la base de la proportions des habitations sociales dans les grandes agglomérations.

Le Protocole d'Occupation du Patrimoine Social (POPS)

Le mois d'octobre 1989 est marqué par la publication du rapport sur l'attribution des logements sociaux, rédigé par François Geindre, maire socialiste d'Hérouville-Saint-Clair dans Calvados. Ce rapport met en évidence l'existence de catégories « d'exclus de l'accès au logement social »^31(*) (titulaires du RMI, les familles monoparentales, les salariés précaires et les étrangers). En réponse à ce constat, le rapport préconise que les Protocoles d'Occupation du Patrimoine Social soient désormais institués au niveau local et que l'Etat puisse bénéficier de moyens renforcés pour exercer son rôle de garant du droit au logement pour tous et en particulier à l'encontre des personnes défavorisées. Ces orientations se sont retrouvées une circulaire datée du 30 mars 1990^32(*).

La loi Besson du 31 mai 1990 a réaffirmé la nécessité du Protocole d'Occupation du Patrimoine Social. Ce texte définissant des règles communes d'attribution des logements sociaux et arrêtant des objectifs d'accueil des personnes défavorisées est obligatoire pour toutes les communes. Chaque mairie se voit dans l'obligation d'offrir aux populations fragiles un logement définitif avec loyer adapté à leurs revenus. En cas d'absence de POPS, le préfet a la possibilité de désigner qui sont les personnes prioritaires au logement social, « au regard de la nécessité de diversité de la composition sociale de chaque quartier, de chaque commune et de chaque département ».

Cependant, l'instauration d'un POPS n'a pas manqué d'être critiqué par tous les bords politiques, y compris à gauche. Si ces derniers reconnaissaient la validité de l'objectif de mixité sociale et la nécessité de construire des habitations sociales, la primeur de l'Etat sur le pouvoir de décision sur les communes n'a pas été forcément acceptée.

En mai 1991, cette disposition est assouplie lors du vote de la Loi d'Orientation pour la Ville. Ainsi Louis Pierna, le maire communiste de Stains, à l'époque, n'avait pas manqué de préciser que son « groupe a obtenu quelques mesures qui font reculer les atteintes à l'autonomie communale »^33(*). En effet, à partir de cette date, les maires des communes se sont vus la possibilité de donner un avis préalable à toute attribution de logement social dans leur territoire et vérifier la conformité de ces attributions avec le protocole d'occupation du patrimoine social. De plus, les communes ont obtenu le droit d'établir seule un Programme Local de l'Habitat avec la possibilité de s'opposer à une opération de réserve de terrain sur leur sol, de la part d'un organisme foncier public.

A noter qu'avec l'arrivée de la droite au gouvernement en 1993, le pouvoir de l'Etat concernant la question du logement social a encore été amené à diminuer. En effet, le pouvoir de substitution du préfet aux dépends de la commune dans l'exerce du droit de préemption urbain a été abrogé par la loi du 21 janvier 1995^34(*).

Néanmoins, si la loi Besson s'engage en faveur du logement social et de la mixité, elle est encore relativement souple. Elle se limite à corriger des dérives de la part des maires refusant les logements sociaux mais ne les oblige pas encore à construire. Ce n'est qu'avec la Loi d'Orientation pour la Ville de 1991 que les communes se verront dans l'obligation de bâtir de l'habitat social sous peine d'être soumise à des pénalités financières.

* ²⁸ Source : Wikipédia. Article Droit de Préemption.

* ²⁹ Source : Wikipédia. Article Droit de Préemption Urbain.

* ³⁰ Loi n°86-1290 du 23 décembre 1986, dite « Loi Méhaignerie » tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière. Paru au Journal Officiel, 24 décembre 1986.

* ³¹ GEINDRE François, L'Attribution des logements sociaux. Paris : Ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, 1989.

* ³² Circulaire n°90-26 du 30 mars 1990 relative à l'attribution des logements gérés par les organismes d'habitation à loyer modéré. Non parue au Journal Officiel. Le Moniteur des TPB, suppl. spécial n° 4511 bis, le 11 mais 1990.

* ³³ CHATAIN Jean, « Le sens d'un vote ». L'Humanité, lundi 3 juin 1991.

* ³⁴ Loi n°95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat. Paru au Journal Officiel, le 24 janvier 1995.