La république démocratique du Congo et le défi planétaire du réchauffement climatique. Responsabilités et opportunités conventionnelles internationales.

B. Avant-projet de la Loi portant Code de l'eau

Ce document présente des défis, donne l'état des lieux de la réglementation de l'eau en RDC, dégage ses principes directeurs du avant d'en étaler le contenu.

a) Défis

Les Objectifs du Millénaires pour le Développement « O.M.D. » en sigle, doublés du droit constitutionnel d'accès à l'eau potable de la population sont de grands défis à relever pour la RDC. Ils imposent la mise en oeuvre des services d'approvisionnement adéquats capables de relever le niveau actuel, très en-dessous de vrais besoins.

Le développement du potentiel hydro-électrique du fleuve Congo et la conservation des zones humides et des forêts qui couvrent une grande partie de son bassin sont des enjeux critiques non seulement pour le développement de la RDC, mais également pour les stratégies régionales et globales concernant les énergies renouvelables, l'atténuation des émissions de gaz à effets de serre et la conservation de la biodiversité.

La RDC regorge d'abondantes ressources en eau mal connues et largement sous-utilisées. L'étendue des surfaces irriguées est infime par rapport au potentiel offert par la disponibilité des ressources.

La RDC aura à relever le défi de la mise en valeur et de la protection de ses ressources en eau dans un contexte global influencé par le changement climatique dont les effets se manifestent déjà, notamment par les phénomènes suivants :

? Saisons sèches plus marquées au Sud-est et au Nord-est du pays ;

? Baisse du niveau de certains lacs en RDC et de manière catastrophique dans les pays voisins, en particulier le lac Tchad ;

? Raccourcissement des périodes navigables sur l'Oubangui²⁴⁰.

En Province du Sud-Kivu, par exemple, le changement climatique produit les effets suivants :

o La baisse de la production ;

o La propagation de différentes maladies ;

²⁴⁰RDC, CNAEA, Op.cit., pp.3-4.

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o La chute du niveau d'eau de nappes souterraines, rivières et lacs (cas des lacs Kivu et Tanganyika) qui cause la carence au niveau de la ville surtout pendant la saison sèche²⁴¹.

Cependant, il n'existe pas de cadre institutionnel adapté ni de capacités suffisantes pour traiter des enjeux liés à la mise en valeur et à la protection des ressources en eau. En effet, depuis plus de vingt ans, les évaluations successives du secteur de l'eau en RDC ont mis en évidence le caractère parcellaire du cadre institutionnel et réglementaire, l'insuffisance des capacités, le déficit d'infrastructure et le niveau bas des services.

Les responsabilités relatives à la gestion de l'eau et aux services d'approvisionnement en eau et à l'assainissement sont éparpillés entre plusieurs ministères et agences sans coordination effective. En bref, les institutions et les politiques en place se sont avérés inaptes à assurer la relance du secteur.

Il s'agit, par conséquent, d'adapter la gestion du secteur de l'eau aux exigences actuelles du développement économique et social du pays, en mettant en place le cadre, les instruments et les capacités nécessaires pour la gestion rationnelle et équilibrée du patrimoine hydrique, selon une approche multisectorielle qui tienne compte des besoins présents et à venir. Ce sont les défis que le Code voudrait relever.²⁴²

b) Etat des lieux de la réglementation du secteur

En dépit de l'immensité de ses ressources en eau, la RDC n'a pas réussi à les valoriser par une loi-cadre susceptible d'impulser le développement intégral du secteur ainsi que du pays. Depuis l'époque coloniale, l'arsenal juridique du secteur a été constitué des textes juridiques dont la majorité couvre soit la protection des eaux contre les pollutions, soit le régime des utilisations. De sorte que c'est de manière éparse que tous les textes sectoriels ont été élaborés, sans une véritable cohérence dans leur applicabilité.

L'essentiel des textes juridiques du secteur avec référence des matières couvertes sont, entre autres :

241 Somwe, G., Le changement climatique au Sud-Kivu RDC, 20 Septembre 2015 in

http://www.worldpulse.com/fr/community/users/georgette-somwe/posts/61475 consulté Dimanche 9 Avril 2017 à 11h°° et samedi, le 17 Mars à 12h35'.

²⁴²RDC, CNAEA, Op.cit., p.5.

²⁴³RDC, CNAEA, Op. cit., pp.5-7.

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? La protection des sources, cours d'eaux et rives : l'Ordonnance du 1^er Juillet 1914 sur la pollution des sources, lacs, cours d'eau et parties de cours d'eau ; le Décret du 11 Avril 1949 sur l'interdiction de déboiser autour des sources ; et l'Ordonnance n°52/443 du 21 Décembre 1952 sur les mesures propres à protéger les sources, nappes aquifères souterraines, lacs et cours d'eau.

? Le régime de l'utilisation de l'eau : le Décret du 6 Mai 1952 sur les servitudes relatives aux eaux et sur les concessions des eaux ; et le Décret du 6 Mai 1952 sur les concessions et administrations des eaux des lacs et des cours d'eau ;

? La propriété de l'eau : les dispositions de la Loi du 20 Juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des suretés ;

? La délimitation de la mer territoriale : la Loi n°74-009 du 10 Juillet 1974 portant délimitation de la mer territoriale de la RDC.

A côté de ces textes qui régissent la ressource, il existe des textes juridiques portant sur le cadre institutionnel du secteur. Le Code est élaboré au moment où se dessinent clairement les options politiques de l'Etat par promulgation des lois sur la décentralisation, le désengagement de l'Etat dans les entreprises publiques, et la transformation de ces dernières. Toutes ces nouvelles normes dont les mesures d'accompagnement n'ont pas encore vu le jour ont concouru à lever les options innovantes du Code.²⁴³ Ces textes sont :

1) La Loi n°8/12 du 31 Juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces ;

2) La Loi organique n°08/016 du 7 Octobre2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales décentralisées « ETD » et leurs rapports avec l'Etat et les provinces ;

3) La Loi n°08/007 du 7 Juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des Entreprises Publiques ;

4) La Loi n°08/008 du 7 Juillet 2008 relative au désengagement de l'Etat des Entreprises du Portefeuille ;

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5) Le Décret n°09/12 du 24 Avril 2009 établissant la liste des Entreprises Publiques transformées en Sociétés Commerciales, Etablissements Publics et Services Publics ;

6) Les nouveaux Statuts de la REGIDESO, Société Commerciale, promulgués au Journal Officiel numéro spécial du 20 Décembre 2010.²⁴⁴

c) Principes directeurs

Le Code de l'eau s'inscrit dans le respect des principes de gestion de ressources en eau reconnus sur le plan international. Il reconnaît et prône certains principes fondamentaux notamment :

1) Le Principe d'utilisateur-payeur selon lequel l'utilisation de l'eau exige de chacun qu'il contribue à l'effort de l'Etat pour en assurer la gestion ;

2) Le Principe de pollueur-payeur en vertu duquel quiconque, qui de quelque manière, se rend coupable de la pollution de l'eau ou de la dégradation de sa qualité, est tenu de contribuer aux coûts résultant des mesures de prévention, de réduction de pollution, de restauration de ressource, et de réparer les dommages éventuels ;

3) Le Principe de gestion intégré des ressources en eau selon lequel le développement et la gestion coordonnés de l'eau, des terres et des ressources connexes sont conduits en vue de maximiser, de manière équitable, le bien-être économique et social sans pour autant compromettre la pérennité d'écosystèmes vitaux ;

4) Le Principe de précaution visant à prévenir les risques graves et irréversibles pour les ressources en eau, par l'adoption de mesures de conservation et de protection ;

5) Le Principe de subsidiarité selon lequel les décisions relatives à l'utilisation de l'eau sont prises par les autorités locales, dans le cadre de la décentralisation, sous réserve qu'aucune considération d'intérêt national ne s'y oppose ;

6) Le Principe de participation et de concertation selon lequel les autorités à tous les niveaux veillent à ce que les populations concernées par un aménagement hydraulique ou une mesure de gestion de l'eau soient informées et consultées en temps utile ;

²⁴⁴RDC, Ministère des Ressources Hydraulique et électricité, Op.cit, p. 16.

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7) Le Principe de coopération avec les Etats concernés pour la gestion et la mise en valeur des eaux transfrontalières en conformité avec les Accords régionaux et internationaux relatifs.

Une des options fondamentales retenues dans le Code est celui du Principe de la domanialité de l'eau. En effet, ce Code proclame que l'eau est un bien du domaine public de l'Etat. Loin de créer une rupture avec les fondamentaux du droit, ce Code organise un droit d'usage précaire sous trois régimes distincts : la déclaration, l'autorisation et la concession.

Cette option trouve son affiliation dans la Constitution (Article 9 de la Constitution de 2006 telle que révisée par la Loi ...) ainsi que la Loi foncière (articles 16 à 18 Loi du 20 juillet 1973) qui reconnaissent à l'Etat la propriété de l'eau du Congo et la possibilité d'organiser la jouissance et les concessions par une loi particulière. Ce Code constitue, à ce titre, l'instrument régulateur des mécanismes de ces droits d'usage.

En vue de donner solution à la disparité des compétences, ce Code prévoit le regroupement des responsabilités dans le secteur dans deux attributions des Ministères : d'une part, « la gestion des ressources en eau » qui est de portée nationale, et d'autre part, le « service publique de l'eau » qui concerne la production et la distribution de l'eau destinée à la consommation, un domaine pour lequel les provinces et les ETD sont appelées aussi à devenir acteurs-clés.²⁴⁵

c) Contenu minimum

Le Code de l'eau est structuré en dix titres suivants :

1) Les dispositions générales ;

2) Le régime de protection des eaux ;

3) Le régime d'utilisation des eaux du domaine public ;

4) Les servitudes et droits liés à l'eau ;

5) Les usages de l'eau ;

6) Le service public d'approvisionnement en eau de consommation ;

7) Le cadre institutionnel des instruments de gestion ;

8) Le financement de la gestion ;

²⁴⁵RDC, CNAEA, Op.cit. pp. 7-9.

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9) La surveillance et la police des eaux, des contestations et dispositions pénales ;

10) Les dispositions transitoires et finales²⁴⁶.

S'agissant du titre deux relatif au régime de protection des eaux, son troisième chapitre consacre la protection des écosystèmes aquatiques : « dans les airs protégés ainsi que dans les zones humides d'importance particulière désignées comme telles par la Convention de Ramsar, les actions susceptibles de porter atteintes à l'équilibre de ces écosystèmes ou d'affecter leur diversité biologique, sont réglementées et le cas échéant interdites »²⁴⁷; « les zones humides d'importance particulières désignées comme telles sont dotées d'un plan de gestion. Ce plan de gestion est réalisé sous l'autorité du Ministère ayant l'environnement dans ses attributions ²⁴⁸» ; « le Ministère ayant l'environnement dans ses attributions veille à ce que les ouvrages construits dans le lit des cours d'eau maintiennent un débit minimal garantissant la vie aquatique. Lorsqu'ils sont implantés dans des cours d'eau fréquentés par des espèces migratrices, ils doivent en outre être équipés des dispositifs de franchissement²⁴⁹ ».

Toujours dans le même titre deux, cette fois-ci au chapitre quatre, il s'agit de la politique nationale du transfert des eaux. En effet, « dans les limites du territoire national, le transfert des eaux de surface ou souterraines à l'intérieur d'un même ensemble hydrographique ou d'un ensemble hydrographique vers un autre n'est autorisé que s'il est compris dans les schémas directeurs relatifs aux ensembles concernés et sous réserve des conclusions positives d'une étude d'impact environnemental et social. Un transfert fait l'objet d'un Arrêté du Ministre ayant la gestion de l'eau dans ses attributions, délibéré en Conseil des Ministres.

Sans préjudice à l'alinéa précédent, pour tout transfert entre deux villages voisins, seul l'Arrêté du Gouverneur de Province est requis après avis de l'Administration provinciale ayant la gestion de l'eau dans ses attributions ²⁵⁰» ; « Le transfert d'eau douce en dehors du territoire national vers le territoire d'un autre Etat ou par voie maritime, est soumis à l'approbation du Parlement, selon les procédures nationales en vigueur. Ces transferts ne sont possibles que s'ils ont compris dans le plan national d'action de l'eau et dans le ou les schémas directeurs des

246 RDC, CNAEA, Op.cit., p.10.

247 Art.24 Avant-projet de la loi portant Code de l'eau.

248 Art.25, Idem.

249 Art.26, Ibid. ²⁵⁰Art.27, Ibid.

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ensembles hydrographiques d'où proviennent les ressources en eau faisant l'objet du transfert et sous réserve des conclusions positives d'une étude d'impact environnemental et social²⁵¹ ».

En analysant le « sous réserve des conclusions positives d'une étude d'impact environnemental et social » sur lequel on insiste sur les deux articles de ce chapitre, nous comprenons pourquoi la délégation de la RDC aux assises de Marrakech, aux fins de la COP22, s'était opposé aux transferts des eaux congolaises vers le lac Tchad, étant donné qu'elle avait montrés les inconvénients d'un tel transfert sur l'environnement de la RDC menacée déjà par les signes du réchauffement climatique. Nous en donnerons, dans le troisième chapitre de cette étude, le discours de l'Honorable Roger Mpano, l'un des délégués de la RDC à la COP22.

Le titre quatre, quant à lui, en son chapitre deux, section quatre, cinq et six, stipulent que « dans les eaux du domaine public, la pêche et la pisciculture, y compris les concessions de droits exclusifs de pêche et de pisciculture, sont régies par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

Les Administrations en charge, d'une part, de la pêche et de la pisciculture et, d'autre part, de l'environnement et de la gestion de l'eau, assurent la tutelle de ces activités²⁵² » ; « sans préjudice des lois et règlements de l'environnement et des installations industrielles, toute autorisation d'implantation ou d'extension d'unités industrielles utilisant les eaux du domaine public requiert l'avis préalable de l'Administration en charge de la gestion de l'eau ²⁵³» ; « sans préjudice de la réglementation de la navigation, du tourisme et des loisirs sur les cours d'eau et les lacs, toute utilisation de l'eau du domaine public à ces fins requiert l'avis préalable de l'Administration en charge de la gestion de l'eau²⁵⁴ ».