Une analyse critique de la pratique actuelle de sanctions internationales.

CHAPITRE I : DE LA CONCEPTION ACTUELLE DES SANCTIONS INTERNATIONALES

Aborder la question de la sanction dans sa conception actuelle aurait aussi pour exigence de remonter aux origines de celle-ci, qui reviendrait à se tourner vers les origines de l'humanité, qu'elles soient mystiques, tribales ou bien étatiques. Aux origines philosophico-religieuses de l'humanité, la pénitence fait partie des fondements de l'âme humaine. Pour le christianisme, la toute première référence à la sanction n'est-elle pas cette damnation éternelle du Jardin d'Eden pour avoir transgressé un commandement divin?⁸ L'ordre suprême étant violé, le châtiment devient exclusion du Paradis.⁹ De même, pour punir les hommes de leur irrésistible penchant pour le mal et la violence, Dieu décida de la punition suprême en déchaînant le Déluge pendant quarante jours et quarante nuits, n'épargnant que Noé et sa famille, les seuls à lui être restés fidèles.¹⁰

Sans aller dans l'étymologie du terme sanction, celles qui sont en question dans ce travail correspondent aux actions menées au niveau des Nations Unies suite à la violation par un Etat d'un droit objectif de la communauté internationale. Compris dans ce cadre, le droit objectif principal de la communauté international est celui du maintien de la paix par le mécanisme de la sécurité collective.

D'où, il faut, dans la suite de notre rédaction, entendre les sanctions comme les actions menées par la communauté internationale lorsqu'un Etat menace la paix et la sécurité internationales, objet principal que poursuit depuis sa création l'ONU.

De cette manière, on doit s'interroger sur la conception actuelle des sanctions et cela implique qu'on se demande comment la Société internationale perçoit-elle la sanction, mieux qu'est-ce qu'elle? (Section I), et comment diffère-t-elle des autres mesures ou attitudes coercitives qui existent dans les relations internationales? (Section II).

⁸BAUCHOT(B.), Sanctions pénales nationales et droit international, Thèse de doctorat, Université Lille 2 - Droit et santé Ecole doctorale n ° 74, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales. 2007, p.5.

⁹ Livre de Genèse II et III, Ancien Testament. ¹⁰Ibidem, VI et VII.

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SECTION I : DEFINITION DE LA SANCTION INTERNATIONALE

Il nous parait impérieux en prélude de préciser que ce terme ou mot ne fait l'objet d'aucune définition légale. Nulle part dans la Charte des Nations Unies, il est fait mention de ce terme. Dans la Charte, on utilise le terme « mesures », laquelle est perçue par la doctrine comme la sanction.

A l'article 39 de la Charte, il est prévu que : « Le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité¹¹. »

Il ressort de la lecture de cet article qu'à l'instar du droit interne, le droit international prévoit un régime juridique de sanctions pour ne pas rester au stade des déclarations de bonnes intentions. Le fondement juridique des sanctions en droit international loge donc dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

La notion de sanction est évidemment très débattue en droit international public. Une première doctrine¹² considère que la notion de sanction est étroitement associée à celle de droit. Pour celle-ci, le droit n'existe que parce qu'il y a sanction. C'est la théorie dite de l'effectivité du droit par l'existence de la sanction. Une deuxième doctrine¹³ en revanche estime que la sanction permet de garantir l'application du droit, mais qu'elle ne conditionne pas son existence même. Elle développe la théorie dite de l'efficacité du droit par l'adjonction de la sanction.

Dans tous les cas, la sanction vient répondre à un acte illicite au regard du droit international. Le droit international distingue également les représailles et les rétorsions, toutes deux mises en oeuvre par les Etats de façon « décentralisée », c'est-à-dire hors du cadre d'une juridiction ou organisation internationale. Là encore, les distinctions sont nombreuses, et nous y reviendrons avec détail dans la deuxième section du présent chapitre.

¹¹ Article 39 de la Charte des Nations Unies

¹² Lire Hans Kelsen et John Austin.

¹³ A l'instar de Monique Chemillier-Gendreau, Louis Cavaré ou encore Prosper Weil. Cités dans AUSLENDER (J.), Les sanctions non-militaires des Nations-Unies : fondements, mise en oeuvre et conséquences pour les Etats-tiers et les droits de la personne. Thèse de Doctorat en Droit International Public, septembre 2006, p. 9.

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Mais, on peut dans l'ensemble considérer que « Là où les représailles apportent une réponse illicite à un acte illicite préalable, les rétorsions, elles, répondent de manière licite à un acte préalable, licite ou illicite. La distinction entre les deux types de mesures ne se fonde pas sur la légalité de l'acte auxquelles elles répondent mais sur la nature, licite ou non, de la réponse».

La notion de sanction est floutée, et la pratique l'est encore plus. Dans l'opinion, sont considérées comme sanctions, toutes réactions à un acte ou à une attitude jugée déplaisant. Aussi, dans cette étude, centrée sur la pratique, il est retenu une acception assez large, tout en excluant les actions purement militaires (qui sont cependant considérées comme des sanctions au regard de l'article 42 de la Charte des Nations Unies) et les sanctions dues à des infractions dans certains secteurs particuliers.

Seront donc entendues comme sanctions des actions internationales coercitives, sans emploi de la force armée. Nous allons donc considérer que les actions mises en place par des Etats hors du cadre des institutions internationales s'apparentent bien à des sanctions mais n'en sont pas.

Mampuya écrit, que les sanctions sont des mesures décidées et mises en oeuvre par la communauté internationale, ou à son initiative, dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationale et donc des mesures collectives prises dans le cadre d'une Organisation Internationale conformément à la Charte des Nations Unies¹⁴. Pour lui donc, la sanction de façon générale, est la conséquence attachée à la violation d'une obligation ou d'une règle de droit.

Elle désignerait en même temps les effets juridiques de la violation d'un devoir. Ainsi, le Professeur Abi-saab pense dans la même logique que par sanction, il faut entendre toute mesure prise en application d'une décision d'un organe social compétent pour faire face à la violation.¹⁵

Pour notre part et suivant l'esprit qui anime la société internationale, nous définissons la sanction comme étant la réaction d'une autorité, supérieurement établie et

¹⁴ MAMPUYA KANUNK'a-TSHIABO(A) et LUNGUNGU KIDIMBA(T), Les sanctions ciblées américaines violent le droit international : mesures contre des responsables congolais, Kinshasa, éd. PUC, p.6.

¹⁵ ABI-SAAB(G), Cours général de droit international public, cité par MAMPUYA KANUNK'a-TSHIABO(A) et LUNGUNGU KIDIMBA(T), op.cit., p.286.

reconnue, à la violation d'une obligation par un de ses assujettis. Elle est, dans ce cas, une mesure de contrainte que peut prendre l'ONU vis-à-vis d'un Etat quand cet Etat enfreint les règles internationales. Elle ne renverrait pas à l'ensemble des mesures diplomatiques, économiques ou militaires prises par l'Etat ou par une organisation internationale pour faire cesser une violation du droit international qu'une organisation a constatée ou dont un Etat s'estime victime.

Cependant, il s'observe actuellement des mesures qui se décident contre des Etats, loin du cadre de l'ONU et qu'on a appelle à tort sanction. On voit des organisations internationales autres que l'ONU prendre des mesures qu'elles appellent sanctions à l'encontre des Etats non-membres et des Etats qui adoptent des mesures qui pour eux sont des sanctions contre d'autres Etats souverains comme eux. Il sied ici de démontrer, si pareille mesures méritent la qualification des sanctions suivant l'esprit du droit international et selon les définitions ci-haut avancées sur les sanctions en droit international.

Il ressort de toutes les définitions étalées ci-dessous que la sanction renferme l'idée que celle-ci ne doit être décidée que par une autorité supérieure (Paragraphe I) à celui contre qui ladite sanction se prend, et qu'elle n'est envisageable qu'en cas de violation d'une obligation internationale (Paragraphe II).

PARAGRAPHE I : NECESSITE D'UNE AUTORITE SUPERIEURE

La sanction est une conséquence provoquée par une certaine manière d'agir et impliquant un ordre en vue de faire respecter les prescriptions de la norme enfreinte. La transcription en langage juridique de ces observations signifie que la sanction en droit, c'est le constat de conformité ou de non-conformité à la norme des actes ou faits qui donnent lieu à interprétation.

Dans ce sens, la qualification juridique existe en droit international public et de même en est-il de la sanction. Un acte ou un fait peut être qualifié de licite ou d'illicite selon sa conformité avec les normes juridiques internationales. Cette qualification relève de la compétence de l'État (au niveau national ou dans la société nationale), des organes nommément désignés d'une organisation internationale, le Conseil de sécurité (dans le cadre de l'ONU) et exceptionnellement des juridictions internationales. Cependant, puisque ne sont développés dans

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ce travail que les sanctions politiques, nous n'aborderons point celles des juridictions internationales et des autorités nationales.

Par ailleurs, comme déjà dit, nous nous limiterons ici aux sanctions adoptées dans le cadre de l'ONU. D'où, l'intérêt de rechercher et déterminer dans et de par la Charte de l'ONU, l'organe qui a reçu compétence pour qualifier de menace contre la paix et la sécurité internationale les actes et ou faits des Etats, et par ricochet, de sanctionner les Etats membres en cas de manquements avérés à leurs obligations souscrites dans la Charte. Précisons que l'ONU se trouve à ce jour être l'organisation internationale qui rassemble quasiment tous les Etats du monde.

A. Autorité compétente de par la Charte de l'ONU

Suivant les Articles 24,39 et 41 de la Charte de l'ONU, le Conseil de sécurité est la seule entité habilitée à adopter des sanctions à l'endroit des Etats-membres.

L'article 41 note que: « le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions...»¹⁶.

Charles Chaumont et Frédérique Lafay ont, pour leur part, écrit que les attributions du Conseil de sécurité se résument dans « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Cette responsabilité explique les deux catégories essentielles de compétences du Conseil pour le règlement des conflits entre Etats et pour la lutte contre l'agression¹⁷.

Ils poursuivent en disant, s'agissant de sa deuxième compétence, de la lutte contre l'agression, que le Conseil de Sécurité a reçu pouvoir de déterminer, dans chaque cas, s'il y a menace contre la paix, rupture de la paix ou agression. Une fois cette détermination faite, il peut prendre des mesures pour mettre fin à l'agression. Certaines de ces mesures ont une nature autoritaire, et peuvent aller jusqu'à mettre en mouvement des forces armées d'Etats membres, selon des modalités qui, d'après la Charte, devraient être prévues dans des accords spéciaux.

¹⁶ Article 41 Charte des Nations u3nies.

¹⁷ CHAUMONT(C.) et LAFAY (F.), Que sais-je ? L'O.N.U., 15^èmeédition, Paris, PUF, 1997, p.30

Par cette disposition, les Nations Unies détiennent donc, par le biais du Conseil de Sécurité, dans la société internationale, à l'instar de l'Etat dans la société interne ou nationale,

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Le Conseil de sécurité des Nations Unies, en tant qu'organe chargé du « maintien de la paix et de la sécurité internationales », dispose d'un pouvoir quasi illimité pour sanctionner les Etats qui auraient commis un acte illicite.

Selon le § 1^er de l'article 24 de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité est l'organe chargé du « maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Il se trouve donc être l'organe de l'exécutif international et siège de manière permanente à New York. Soulignons, par ailleurs qu'une séance du Conseil peut être convoquée dès le début d'une crise internationale. En outre, ce dernier est compétent pour qualifier des situations de menaces à la paix et est le seul qui puisse imposer des sanctions internationales obligatoires à tout Etat qui entraverait la quiétude internationale et ce, en vertu du Chapitre VII de la Charte.

La notion de sanction ne renvoie pas nécessairement à une « punition » à proprement dit. Elle est aussi un moyen de faire cesser un acte illicite. Ainsi, l'imposition de sanctions obligatoires permet d'exercer une pression sur un État afin qu'il se conforme aux objectifs fixés par le Conseil de sécurité, sans qu'il soit nécessaire de recourir obligatoirement à la force armée. Pendant la période de la guerre froide, de 1945 à 1990, le Conseil a utilisé à deux reprises son pouvoir de sanction, contre la Rhodésie en 1968 puis l'Afrique du Sud en 1977. Celles-ci se sont multipliées depuis la disparition du bloc soviétique et la fin de la bipolarisation Est/Ouest des relations internationales.

C'est donc l'article 39 qui constitue la base juridique qui donne pouvoir au Conseil de sécurité de constater la violation du droit international et, par la suite, en vertu des articles 41 et 42, pour adopter l'une des différentes sanctions qui y sont prévues. Se trouvant à ce jour la seule organisation internationale regroupant quasiment tous les Etats du monde, l'ONU, a par ses membres, reconnus comme seule autorité habileté à agir en leur nom, le Conseil de Sécurité. Cela avec comme conséquence qu'aucun autre organe, de l'ONU soit-il, ne peut s'arroger le pouvoir de sanctionner universellement un autre Etat membre que ce soit dans le cadre du système onusien de la sécurité collective ou unilatéralement. Et donc, si cela arriver, ce ne sera alors pas une sanction dans l'esprit de la Charte.

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le monopole de l'emploi de la force armée et non armée sous réserve bien entendu du droit naturel de légitime défense et de l'hypothèse de contre-mesures.

Dans le même ordre d'idées, le duo Mampuya-Lungungu étaye en écrivant que c'est pour cela qu'un Etat, même s'il dispose de moyens politiques et militaires importants et suffisants pour sanctionner, seul et unilatéralement un autre Etat, est appelé à se référer au Conseil de Sécurité en vue d'obtenir de celui-ci qu'il agisse dans le sens favorable à sa cause ou en vue qu'il obtienne l'aval et l'autorisation de cet organe de l'ONU¹⁸.

Ils relèvent par cette position que les créateurs de Nations Unies ont préféré le multilatéralisme à l'unilatéralisme.

Il nous parait impérieux de préciser à ce niveau déjà que quoique reconnu comme la seule autorité apte à pouvoir sanctionner les Etats dans la société internationale, le Conseil de Sécurité ne jouit pas de ce fait, de la latitude de sanctionner les Etats comme il entend. Il peut procéder de la sorte que dans l'hypothèse où l'Etat contreviendrait à une obligation internationale à sa charge. Attitude qui péricliterait la paix et la sécurité internationales.