Une analyse critique de la pratique actuelle de sanctions internationales.

PARAGRAPHE II : NECESSITE DE LA VIOLATION D'UNE OBLIGATION INTERNATIONALE

Nous avons relevé qu'une sanction internationale ne peut s'adopter qu'à la satisfaction de deux conditions cumulatives à savoir, qu'il y ait une autorité acceptée par tous, par conséquent, compétente pour qualifier une situation contraire au droit international (question développée dans les lignes précédentes), et qu'il y ait violation d'une obligation ou méconnaissance d'un droit. Ainsi, abordons cette dernière dans le présent paragraphe.

Dans la société internationale, les obligations principales qui pèsent sur tout Etat membre et non membre des Nations Unies sont reprises si non compris à l'article 39 susmentionné, qui les liste à trois, à savoir:

- La menace contre la paix; - La rupture de la paix ; et - L'agression.

¹⁸ MAMPUYA KANUNK'a-TSHIABO(A) et LUNGUNGU KIDIMBA(T), Op cit., p.14.

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Suivant l'esprit qui avait animé les pères fondateurs de l'ONU, il y aurait violation d'une obligation internationale devant appeler l'adoption d'une sanction internationale de la part des Nations Unies via le Conseil de Sécurité, du reste seule autorité compétente et acceptée par tous les membres de ladite organisation universelle, que si et seulement si l'Etat est reconnu auteur de l'une des trois situations ci-haut citées, après constat fait par le même Conseil de sécurité.

1. Piédestal du système : l'article 39 de la Charte

L'article 39 de la Charte constitue la disposition centrale qui fonde le pouvoir de sanction du chapitre VII et établit le Conseil comme l'autorité compétente pour décider de celles-ci. Ce dernier indique que le Conseil de sécurité des Nations Unies doit toujours déterminer si une situation donnée représente « une menace contre la paix », « une rupture de la paix » ou un « acte d'agression », avant de pouvoir adopter des mesures coercitives afin de « maintenir » ou « rétablir » la paix, conformément aux articles 41 et 42 de la Charte.

Cependant, comme le terme sanction n'est pas défini par la Charte, ces trois termes non plus, qui occasionnent l'adoption de sanctions, n'ont pas de définition claire et univoque dans le texte. C'est ainsi que le Conseil de sécurité use nécessairement de son pouvoir de manière discrétionnaire pour qualifier ces situations.

Force est de constater que les rédacteurs de la charte ont choisi des formules très

générales.

2. La qualification préalable du conseil de sécurité, un pouvoir discrétionnaire

Le concept de menace contre la paix se révèle donc réfractaire à toute tentative visant à en cerner les contours¹⁹. C'est ainsi qu'à juste titre, l'on peut parler de « l'impossible typologie du «label» menace contre la paix ». C'est finalement un pouvoir discrétionnaire que celui dont dispose le Conseil de sécurité sur ce terrain de la qualification d'un conflit ou d'une situation. Il est donc en mesure de se servir du concept de la menace ou de la menace potentielle à diverses fins, et notamment, ce qui paraît sans doute le plus souhaitable, lorsque c'est possible, à des fins préventives. La qualification ne préjuge en aucune manière la suite qui lui sera donnée,

¹⁹GAJA (G.), « Réflexion sur le rôle du Conseil de sécurité dans le nouvel ordre mondial », RGDIP, 1993, p. 297.

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qui s'inscrit dans un vaste éventail de possibilités, sauf en ce qui concerne les mesures coercitives dont la gamme est limitée.

Si, sur texte, la distinction entre les Chapitres VI et VII est évidente, dans la réalité des conflits, le Conseil de sécurité doit pratiquer tout à la fois la diplomatie et, s'il est en mesure de le faire, les injonctions, assorties ou non de mesures coercitives. Il se sert de l'article 39 pour se donner les moyens d'agir lorsqu'il estime devoir le faire, sans s'attacher à une notion particulière de la sécurité. Il s'agit pour lui de garantir, selon les circonstances, une sorte d'ordre social, ou la légalité, ou encore des principes fondamentaux d'humanité.

Il convient à ce point de faire remarquer la liberté très grande reconnu au Conseil de sécurité en rapport à l`exercice de son pouvoir de sanction. En effet, le pouvoir discrétionnaire du Conseil est large et s'étend du choix de qualifier une situation selon une des qualifications de l'article 39 ou non au choix du moment de l`adoption mais aussi du contenu et du destinataire de la sanction. Ceci revient donc à dire que dans l'adoption des sanctions dans le système onusien, le conseil ne reçoit d'injonction d'aucun organe ou autorité quelconque. Il le fait, en commençant par la qualification, de son propre chef sans interférence aucune.

Il peut donc prendre ou non une décision sur une situation donnée et décider du contenu même des sanctions qui seront prises. Cette latitude sur le point de la qualification serait la conséquence de la non-existence de définition des trois manquements de l'article 39 dans la Charte. C'est ce qui permet sans nul doute au Conseil d'user de son pouvoir de qualification plus librement, extensivement et de qualifier de menaces des situations qui n'étaient pas initialement prévues dans la Charte (ex : conflits internes) ou même de qualifier de « rupture de la paix » une situation qui pourrait être pertinemment qualifiée d'acte d'agression²⁰.

Le choix des mesures coercitives à adopter aussi démontre combien son pouvoir est discrétionnaire. Ces mesures qu'elles soient militaires (Art. 42) ou non militaires (Art. 41), la nature de celles qu'il appliquera dans un premier temps (mesures coercitives pacifiques ou directement des mesures coercitives militaires). Ainsi, le fait que l'organe qui qualifie la situation selon l'article 39 soit le même que celui qui décide de la sanction permet au Conseil de

²⁰ Comme le cas de l'invasion du Koweït par l'Irak.

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décider à l'avance des sanctions qu'il veut adopter avant même d'examiner le moyen de droit qui l'autorise à les mettre en oeuvre. Donc, outre le veto d'un ou de plusieurs des cinq membres permanents, il n'existe aucune autre limite juridique à l'action du Conseil. De surcroît, aucun contrôle, notamment juridictionnel, des décisions du Conseil n'est effectué, alors même que celles-ci sont obligatoires et s'imposent à tous, celui-ci étant seulement subordonné à la Charte ainsi qu'aux dispositions du jus cogens notamment celles concernant les droits fondamentaux comme l'énonce le préambule qui proclame « la foi dans les droits fondamentaux de l'homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l'égalité de droits des hommes et des femmes, ainsi que des nations, grandes et petites ».

Le Conseil dispose ainsi d'une légitimité politique internationale. Il a d'ailleurs été qualifié à plusieurs reprises de « police internationale» ou de « gendarme international » par de nombreux auteurs. Cependant, comme l'indique H. Kelsen, le but du système onusien de sanction « is not to maintain or restore the law, but to maintain, or restore peace, which is not necessarily identical with the law »²¹. De ce fait, il dispose d'une autorité juridique considérable qui s'attache à ces décisions puisque celles-ci ont force exécutoire même si, d'un point de vue juridique, certaines de ses décisions peuvent sembler contestables. Il exerce ainsi, dans l'ordre international, une véritable suprématie. Cette constatation tient surtout à la nature du Conseil, celui-ci est une instance politique, prenant des mesures politiques, suivant des motifs et des objectifs politiques. Sa mission consiste à « maintenir» ou « rétablir» la paix et la sécurité internationales.

2. Les situations appelant l'adoption des sanctions A. De la menace contre la paix:

L'absence de définition claire de la notion permet donc au Conseil de qualifier de « menace contre la paix » des situations de nature très différentes. Dans une déclaration du 31 janvier 1992²², celui-ci a d'ailleurs précisé que, par menace, il ne comprenait pas seulement les menaces armées mais aussi « des menaces de nature non militaire à la paix et à la sécurité

²¹KELSEN (H.), The Law of the United Nations, éd. London Institute of World Affairs, 1950, p.294. ²² In www.ONU/Doc.NU S/ 23500.org consulté le 02 Octobre 2018 à 16h43'

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internationales trouvant leurs sources dans l'instabilité qui existe dans les domaines économiques, social, humanitaires ou écologique ».

Comme déjà soulevé précédemment, la Charte ne contient pas de définition de cette notion. Celle-ci reste donc vague, ce qui la rend susceptible d'être interprétée soit de manière restrictive, soit de manière extensive. C'est dans la doctrine qu'on trouve un grand nombre de propositions et d'idées concernant la vraie interprétation du concept. Pourtant, l'interprétation déterminante demeure celle du Conseil de sécurité. L'analyse de l'article 39 révèle que les participants à la Conférence de San Francisco ont décidé de lui confier le soin de définir ce qui constitue une menace contre la paix.

La notion de menace contre la paix peut renvoyer bien sûr à un conflit international mais aussi à une situation intérieure qui peut avoir des répercussions au niveau international. Nous pensons que l'indétermination de cette notion n'a que pour seul but d'élargir le champ d'action du Conseil de sécurité. D'ailleurs, la seule définition d'une menace contre la paix qu'on puisse actuellement donner est celle avancée par Jean Combacau, selon laquelle, une menace contre la paix au sens de l'article 39 est une situation dont l'organe compétent pour déclencher une action de sanction déclare qu'elle menace effectivement la paix²³. En d'autres termes, il s'agit d'une hypothèse vague et élastique qui(...) n'est pas nécessairement caractérisée par des opérations militaires ou en tout cas impliquant l'utilisation de la force et qui par conséquent peut correspondre aux comportements les plus variés des Etats.

Dans la pratique, la majorité des actions coercitives du Conseil ont été basées sur la constatation d'une menace contre la paix. Le choix du Conseil de qualifier une situation de menace contre la paix est justifié par le fait que cette notion est la plus large des trois citées à l'article 39. A plusieurs reprises, il a qualifié de la sorte des situations où la menace était issue de conflits internes²⁴, mais aussi des situations dans lesquelles des Etats ont refusé des demandes d'extradition ou de transferts de leurs ressortissants vers d'autres Etats²⁵.

²³ COMBACAU(J), Le pouvoir de sanction de l'ONU, Etude théorique de la coercition non militaire, Paris: Pedone, 1974, pp.99-100.

²⁴Rhodésie du sud en 1966, Afrique du sud en1977, ex-Yougoslavie après son éclatement en 1991, Rwanda en 1994, Somalie en 1992.

²⁵ Par exemple dans le cas de la Libye en 1992(la Lybie avait reçu, du fait de la résolution 748, l'ordre d'exécuter la résolution 731 lui demandant de livrer deux de ses ressortissants suspectés d'être impliqués dans l'attentat contre

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C'est le Conseil de sécurité qui utilise la notion, et c'est lui qui a le pouvoir exclusif et discrétionnaire de qualification.

Pendant plusieurs années, le Conseil de sécurité a adopté une approche plutôt classique. Il a utilisé la notion pour adresser des situations de véritable conflit international. Les résolutions concernant le conflit armé en Palestine en 1948²⁶ ou l'invasion du nord de Chypre par la Turquie en 1974²⁷ en disent beaucoup.

Les conflits armés entre Etats restent bien évidemment des situations que le Conseil de sécurité qualifie de menace contre la paix jusqu'à nos jours. Cependant, petit à petit, il a élargi le concept de menace contre la paix en l'appliquant de plus en plus à des situations qui ne se fondent pas directement sur l'existence d'un conflit armé entre Etat.

Le duo Mampuya-Lungungu a écrit que lorsque le recours à la force entre deux ou plusieurs Etats est simplement pressenti comme possible, on parle également de la menace à la paix. Il poursuit en soutenant que peut aussi être pris comme menace à la paix, les graves violations des droits de l'homme²⁸.

B. De la rupture de la paix:

Celle-ci est une notion très générale et, en principe, très neutre dans la mesure où elle n'oblige pas à designer l'Etat responsable de cet acte ou de la situation qui en résulte. L'expression s'applique dans tous les cas où des hostilités ont éclaté sans qu'il soit allégué que l'une des parties est agresseur ou qu'elle a commis un acte d'agression²⁹. Dans la même logique le duo ci-haut mentionné écrit que la rupture de la paix est une qualification que le Conseil de sécurité ne peut retenir que pour désigner une situation dans laquelle la paix est déjà rompue, c'est-à-dire, la force armée est déjà utilisée entre Etats³⁰.

le vol PANAM 103, un délai de quinze jours lui étant accordé jusqu'à l'entrée en vigueur de mesures coercitives) ou du Soudan 1996.

²⁶ Résolution 54(1948), § 1.

²⁷ Résolution 353(1974), préambule, § 5.

²⁸ MAMPUYA KANUNK'a-TSHIABO(A) et LUNGUNGU KIDIMBA(T), Op cit., p.28.

²⁹ COHEN-JONATHAN (G.), « article 39 », dans COT (J.-P.) et PELLET (A.), La Charte des Nations Unies : commentaire article par article, Paris, Economica, 1991, p. 658.

³⁰ MAMPUYA KANUNK'a-TSHIABO (A) et LUNGUNGU KIDIMBA(T), Op cit, p.29.

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Généralement, lorsqu'on est dans ce cas, le Conseil adopte provisoirement des mesures sur pied de l'article 40 dans le but de maintenir la paix et la sécurité internationales.

La qualification d'une situation de rupture de la paix s'avère beaucoup moins fréquente. Le Conseil a eu recours à cette qualification notamment lors de l'invasion nord - coréenne de la République de Corée³¹, la guerre entre l'Iran et l'Irak³²et lors de l'invasion du Koweït par l'Irak en 1990³³.

Il sied, avant d'aborder en dernier lieu l'Agression qui est l'un des motifs pour lesquels le Conseil adopte les sanctions internationales, de noter que le Conseil a tendance à qualifier des situations de « menace » ou de « rupture de la paix » car elles ne nécessitent pas d'incriminer directement un Etat, ni de se prononcer sur la responsabilité éventuelle de ce dernier et ainsi de risquer de compromettre un règlement de la crise par voie diplomatique.

C. De l'Agression:

Au départ, elle n'était pas considérée contraire aux règles de droit international jusqu'à ce que le recours à la force soit proscrit dans la société internationale.

La réalité parait beaucoup nuancée, car il semble que même à une époque reculée où une certaine forme de guerre qualifiée de « guerre juste» était admise, les monarques et les Etats, du moins ceux qui se considéraient « civilisés », reconnaissaient que les guerres d'agression constituaient une violation du droit des gens.

Dans l'ordre international contemporain, l'agression apparait comme le crime le plus grave qui puisse être commis dans les relations interétatiques, non seulement il porte atteinte à l'existence même de l'Etat victime et ce faisant, aux principes essentiels du droit international, mais encore, il est généralement à l'origine des autres crimes considérés comme les plus graves par la communauté internationale, en particulier, le crime de guerre et le crime contre l'humanité. En ce sens, l'agression peut être considérée comme la mère de la plupart de crimes internationaux résultant de la violence de l'Etat.

³¹Résolution 82, 83 et 84 (1950). ³²Résolution 598 (1987). ³³Résolution 660 (1990).

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Il s'agit de l'emploi de la force armée par un Etat contre l'intégrité territoriale, la souveraineté ainsi que l'indépendance politique d'un autre Etat. Elle est une situation proche de la rupture de la paix parce que dans ce cas comme dans l'autre la paix est rompue, mais à la différence de la situation analysée au point B, le point de vue juridique est à ce niveau clarifié et les responsabilités établies³⁴.

La qualification d'agression est la notion la plus précise de trois sous-examens. En effet, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté en 1974 la résolution 3314 (XXIX) qui entend, de façon générale, l'agression comme « l'emploi de la force armée par un Etat contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies, ainsi qu'il ressort de la présente définition ». Cette définition n'a néanmoins jamais lié le Conseil qui a toujours qualifié au cas par cas des situations données. Il a par exemple qualifié « d'actes d'agression » l'emploi de la force par l'Afrique du sud contre L'Angola (Rés. 454 (1979)).

Bien de fois, le Conseil de sécurité a évité de manière générale de constater une agression, sauf, dans une certaine mesure, d'une manière incidente, à l'égard de l'Afrique du Sud³⁵. Il a recouru avec prudence à la constatation d'une rupture de la paix³⁶. En revanche, la menace contre la paix et la sécurité internationales fait l'objet d'une très riche pratique.

Cela tiendrait tout d'abord au fait que, pour manifester l'intérêt qu'il porte à un conflit ou une situation, peut-être aussi pour procéder à une première mise en garde, le Conseil de sécurité se réfère parfois à une menace potentielle, dans des termes susceptibles de varier³⁷. La qualification apparait donc dans de nombreuses résolutions qui n'ont pas pour objet une action coercitive, mais relèvent bien d'avantage de la tentative de règlement pacifique. Il ne s'agit pas encore de la constatation de l'article 39.

Ces trois situations constituent ce qu'on appelle le fait générateur de la responsabilité internationale, en ce entendu que le fait entrainant la responsabilité internationale d'un sujet de droit international consiste en la violation d'une obligation internationale,

³⁴ MAMPUYA KANUNK'a-TSHIABO (A) et LUNGUNGU KIDIMBA (T), Op cit. p.30.

³⁵ COHEN-JONATHAN (G.), op.cit, p.651

³⁶Cfr. La guerre de la Corée et la crise du Golfe, cas dans lesquels le coupable a été clairement désigné, mais aussi la constatation faite dans la guerre Iran-Iraq, sans désignation du coupable.

³⁷SOREL (J.-M.), « L'élargissement de la notion de menace contre la paix », in SFDI, p.3 et 27.

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notamment par la commission d'un fait internationalement illicite, qui dans certaines hypothèses ne pas pris comme tel lorsqu'il a des circonstances atténuantes ou exonérant l'illicéité.

La Commission de droit international explicitement avait préféré le mot « fait» en lieu et place de l'acte pour motif: le terme acte implique, en effet, une action positive alors que, comme le souligne le projet d'article de la Commission de droit international, la responsabilité internationale peut-être employée aussi bien par une omission ou une abstention que par une action³⁸.

Y a lieu à se demander après ces analyses alors d'où viendrait que contemporainement les Etats, et dans certaines hypothèses, les organisations internationales s'arrogent les pouvoir d'adopter, à l'ignorance de l'ONU, de mesures qu'ils appellent à tort « sanctions ». Soit c'est une erreur de terminologie, soit encore c'est une grave et fière violation des principes du droit international général, qui d`ailleurs, à la rigueur de choses, peut être qualifié d'une de trois situations de l'article 39 sus développé. Car il a été institué le système dit de la sécurité collective qui impliquait l'abandon de l'usage de la force individuelle au bénéfice exclusif de la collectivité. C'est ce qu'on a nommé théorie d'« Un contre Tous », laquelle a centralisé l'usage de la force dans la société interétatique. C'est pour autant que le chapitre VII sous examen donne tout pouvoir au Conseil de sécurité de connaitre de cette question en cas d'atteinte grave à la paix et à la sécurité sans pour autant écarter l'Assemblée Générale. Seulement, force est donnée au Conseil qui, dans l'état actuel du droit international général, peut universellement adopter telle mesure (sanction) à l'encontre des Etats, même non membres qui sont tenus de par l'article 2 point 6 de la Charte d'agir dans le strict respect des principes énoncés dans ladite Charte.