La carrière du fonctionnaire au Tchad.

C. La revue de littérature

La revue de littérature ou l'analyse documentaire, est l'une des étapes toute aussi importante pour la scientificité d'un travail de recherche. Elle est l'opération par laquelle, le chercheur recueille les écrits pertinents en rapport avec son problème d'étude. Elaborer une revue de littérature revient à faire l'inventaire et l'examen critique de l'ensemble des publications sur l'objet de la recherche.

Pour ce qui est de la Fonction Publique, les résultats de nos recherches documentaires prouvent que plusieurs auteurs se sont intéressés à elle.

D'abord, lorsque par une résolution 57/277, l'Assemblée générale de l'ONU a déclaré le 23 juin Journée de la Fonction Publique^58(*), cela témoin l'importance qu'elle l'accorde.

En France, la Fonction Publique fait partie des thématiques qui occupent une place nouvelle dans les discours, écrits administratifs ainsi que les réflexions doctrinales^59(*). C'est ainsi que le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) ^60(*) a clairement dit dans son avis du 24 janvier 2017 que, la Fonction Publique est un acteur majeur dans les politiques gouvernementales : ses domaines d'intervention, ses principes d'organisation et de fonctionnement, son adaptation continue et la qualité des réponses qu'elle apporte aux attentes collectives constituent donc les enjeux politiques de première importance.

Aussi, existe-t-il toute une multitude d'ouvrages portant sur la Fonction Publique française qu'on ne saurait tout citer ici. A titre d'illustration, nous pouvons citer l'ouvrage de Luc ROUBAN, intitulé : La Fonction Publique ^61(*) qui décrit que celle-ci est l'un des milieux sociaux et professionnels les plus âprement contestés. Cet ouvrage a aussi relaté que la définition juridique de la Fonction Publique est parfois inexistante, souvent imprécise ; elle renvoie néanmoins dans la plupart des Etats industrialisés à des notions sociopolitiques héritées de l'histoire relative à la performance de l'administration dans un espace politique démocratique.

Dans le contexte régional africain, il convient de souligner d'abord qu'il existe une Charte de la Fonction Publique qui accorde une place non négligeable aux missions qui lui sont assignées. Il ressort de ce texte que les recrutements, nominations et promotions des agents publics doivent obéir à des critères liés à leur compétence et à leur aptitude professionnelle, et suivre des procédures transparentes et objectives^62(*).

Ensuite, aux fins de promouvoir la gouvernance politique, économique et sociale, les Etats parties à l'Union Africaine se sont engagés dans la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance^63(*) à améliorer la gestion du secteur public ; l'efficacité et l'efficience de l'administration publique et à lutter contre la corruption. Dans ce même élan, la Charte africaine sur les valeurs et les principes du service public et de l'administration^64(*) a stipulé en son article 7 que : « Les prestations de service public doivent être offertes de la manière la plus effective, efficace et économique et être de la meilleure qualité possible. L'Administration publique doit mettre en place des mécanismes appropriés de suivi et d'évaluation périodiques de l'efficacité des prestations du service public. L'Administration publique doit fixer et respecter les délais afférents aux prestations du service public. L'Administration publique doit veiller à l'adoption de ses prestations aux besoins évolutifs des usagers. L'Administration publique doit prendre des mesures nécessaires pour susciter et maintenir la confiance entre les agents du service public et les usagers ».

Le système des nations unies a aussi abordé la question de la Fonction Publique en Afrique. C'est le cas du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) qui, dans son rapport intitulé : L'éthique dans la Fonction Publique en Afrique^65(*) avait exprimé sa préoccupation face à la baisse du professionnalisme et avait souligné la nécessité de prendre les mesures visant à améliorer le comportement professionnel et le moral des fonctionnaires.

En Algérie, BELDJELALIA NABIL^66(*), dans son mémoire portant sur la gestion des carrières dans la Fonction Publique algérienne, a constaté le caractère lent de la promotion, le non respect de la loi, le ralentissement de la gestion de la carrière en raison de la complexité des procédures administratives.

Au Bénin, dans sa communication sous le thème : «  la nouvelle conception de la fonction publique »^67(*), MOHAMMED LAMINE DIALLO a fait comprendre que la mondialisation des économies et les exigences démocratiques imposent une nouvelle forme d'administration des affaires publiques : rechercher la transparence, l'efficacité, etc. Elles exigent également une nouvelle conception de la Fonction Publique avec comme soubassement de nouveaux objectifs à atteindre, de nouvelles missions à réaliser. Ainsi, elle doit intervenir autour de quatre (4) fonctions essentielles à savoir : la fonction de planification, d'organisation, de budgétisation et de gestion des ressources humaines.

Au Niger, MAMAN MOUSSA^68(*) qui a mené une étude sur la gestion de la carrière administrative dans la Fonction Publique nigérienne, avec un accent particulier sur le cas des enseignants du Ministère de l'Education Nationale (MEN), a déploré le manque de qualification professionnelle chez les agents publics alors qu'elle constitue l'élément déterminant dans la gestion des ressources humaines. Il a ensuite relevé que les textes qui sont les instruments essentiels de travail sont méconnus de l'écrasante majorité du personnel administratif qui est censé les appliquer, et ignorés par la quasi-totalité des enseignants.

Pour ce qui est du Congo, Henri POATY^69(*) a trouvé que la Direction Générale de la Fonction Publique (DGFP), n'a ni la maitrise des textes, ni celle des effectifs. S'agissant des promotions et des avancements, les pratiques courantes de gestion issues des habitudes des agents emportent sur les textes. Toujours au Congo, Alphonse AYA, auteur de : La Fonction Publique congolaise, procédures et pratiques^70(*), a remarqué qu'en quatre décennies d'indépendance, par une politisation minutieuse, la Fonction Publique est devenue le refuge et le tremplin d'une clientèle politique, régionale, tribale et clanique, constituée majoritairement des cas sociaux propulsés dans la haute sphère de l'Etat, sans vocation, ni compétence, ni conscience professionnelle. Pour ceux-là, l'intérêt général, le sens de l'Etat, le devoir d'intégrité sont devenus des concepts sans contenus. Et que, l'absentéisme, la corruption, la concussion, le non respect de biens publics, l'impunité sont érigés au rang des vertus.

Au Madagascar, un impressionnant manuel^71(*) a été produit par le Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales visant à faire connaitre aux usagers leurs droits et obligations ; diminuer le temps de traitement des dossiers et d'augmenter ainsi la satisfaction des usagers ; assurer la transparence des procédures de traitement et la lutte contre la corruption. Il ressort de ce manuel que pour être titularisé, il faut juste trente sept (37) jours ouvrables.

Mêmement que la France, le Cameroun, est caractérisé par une pléthore d'ouvrages, de doctrines, et des travaux de recherches qui ont trait à la Fonction Publique. Notons à titre d'exemple que le professeur Joseph OWONA, dès 1985, a écrit le droit administratif spécial de la République du Cameroun^72(*), puis le Droit de la Fonction Publique camerounaise en 2011^73(*).

Au rang des doctrinaires qui ont fait le procès de la Fonction Publique camerounaise, nous pouvons citer le Professeur Célestin SIETCHOUA DJUITCHOKO qui dans l'un de ses articles^74(*), a fait une analyse des résultats d'une décennie d'application du décret n° 94/199 du 07 octobre 1994 portant Statut général de la Fonction publique de l'Etat du Cameroun. Il en ressort que les résultats obtenus sont contrastés et que les dysfonctionnements persistent. Ensuite, de l'avis de Monsieur MOMO Claude^75(*), la Fonction Publique camerounaise se caractérise par un cadre statutaire complexe, l'organisation d'une carrière au profit du fonctionnaire et la gestion centralisée des personnels. Elle repose encore largement sur le système du clientélisme qui établit un lien entre l'emploi et les relations de toutes sortes (politiques, ethniques, personnelles). Aussi, DOUNKENG ZELE Champlain^76(*) qui pour sa part, a constaté que dans la Fonction publique camerounaise, les relations familiales et personnelles, les recommandations politiques constituent pour la plupart du temps les seuls, sinon les meilleurs armes pour accéder aux emplois publics.

Rien que pour la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques (FSJP) de l'Université de Dschang, plusieurs mémoires de master en droit public ont traité divers aspects de la Fonction Publique. C'est le cas des étudiants TIDO BATIO René^77(*), AZANTA TSOPFACK Rubens^78(*), MATHO TABOU Eunice^79(*), HEUNGAP Arnaud^80(*), pour ne citer que ceux-là, qui ont abattu un travail de belle facture dans ce domaine. Lequel, a inspiré le nôtre.

Pour le cas particulier du Tchad, il convient de souligner qu'il y'a une pléthore de productions littéraires et scientifiques sur l'Etat tchadien comme entité, sur les relations inter-institutions, mais ce qui se passe concrètement au sein des institutions comme la Fonction Publique, n'a pu véritablement attirer l'attention des chercheurs. Ce qui se justifie par la rareté des publications dans ce domaine. Toutefois, certains esprits ont été intéressés par la question.

C'est le cas notamment du Fond Monétaire International (FMI) qui, dans son rapport de 2007^81(*), a fait mention de la carence du système de gestion du personnel et le manque de coordination entre le Ministère de la Fonction Publique et ses Ministères hiérarchiques. Dans son programme d'action 2001-2010^82(*), le gouvernement tchadien a accordé une place de choix à l'amélioration de la gestion des ressources humaines par la mise en place d'un véritable programme d'évaluation du personnel et des plans de formation par Ministère. Il est également inscrit dans ce programme, le renforcement de la capacité institutionnelle au niveau tant central que déconcentré et la réorganisation du service public. Enfin, il n'a pas ignoré qu'une bonne gestion des affaires publiques est une condition essentielle du progrès économique et social de tout le Pays, et que les services publics doivent être capables de fournir avec efficacité des services aux demandeurs.

Les écrits de GUIRYANAN Olivier et BELEYA BOLONGAR^83(*), ont souligné que les fonctionnaires tchadiens constituent l'élite du pays triée selon les principes qui ne respectent pas les textes en vigueur ou ayant accédé aux emplois par des procédés parfois peu commodes. Ils poursuivent que le fonctionnaire n'est pas tout à fait le représentant de l'administration et de ce fait, il ne travaille pas pour elle. Chose qui a pour conséquence le favoritisme, l'injustice et la discrimination au détriment de la compétence. Ainsi, le fonctionnaire favorisé milite soit pour son compte personnel, soit pour celui de son soutien. Pour eux, le fait pour la Fonction Publique de ne plus représenter l'intérêt national engendre des mécontentements et des divisions au sein des diverses sensibilités. Bien que traitant de la Fonction Publique, ils ont orienté leur analyse sur le recrutement.

Les travaux d'Isabelle DOUMRO et DJIMTIBAYE LAPIA^84(*), quand à eux, ont certes porté sur la Fonction Publique, mais dans ses rapports avec le droit du travail. Cette étude qui s'inscrit dans l'approche comparative entre le droit du travail et celui de la Fonction Publique a dénoncé la paralysie du système disciplinaire et l'inefficacité de la promotion dans le secteur public. Elle a ensuite relaté que ce n'est pas en raison des carences du droit de la Fonction Publique que ces problèmes surviennent, mais plutôt en raison du contournement des outils statutaires lié à des tendances corporatistes et à des fragmentations de l'intérêt général. Ces pratiques exercent une influence considérable sur les décisions administratives relatives à la gestion des agents publics.

Dans son ouvrage intitulé Le droit de la Fonction Publique au Tchad, ABLAYE ROASNGAR Toussaint a traité de la Fonction Publique de manière générale. On y trouve des informations générales relatives à la Fonction Publique et au recrutement, du déroulement de la carrière du fonctionnaire, et de la cessation de la carrière. C'est ainsi qu'il a constitué un socle important pour notre étude qui vise particulièrement le déroulement de la carrière.

Il convient de signaler que cette liste, bien que loin d'être exhaustive, est d'une importance capitale pour notre travail, en ce sens qu'elle nous a permis de prendre connaissance des travaux et recherches déjà effectués au sujet de la Fonction Publique. C'est pourquoi, nous orientons notre réflexion sur la carrière du fonctionnaire qui n'a pas été véritablement traitée.

Afin de mieux cerner ce thème, il sera judicieux de l'apporter une certaine délimitation.

* ⁵⁸ Rapport du Secrétaire général de l'ONU, Administration publique et développement, 09 septembre 2004, p.7 ;

* ⁵⁹ DERBOULLES (L.), Fonction Publique d'Etat et Fonction Publique territoriale : comparatibilité et recrutement, Paris, Editions L'Harmattan, 2004, p.9.

* ⁶⁰ BADRE (M.) et VERDIER NAVES (N.), L'évolution de la Fonction Publique et des principes qui la régissent, avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) au nom de la commission temporaire Fonction Publique, séance du 24 janvier 2017, p.6.

* ⁶¹ ROUBAN (L.), La Fonction Publique, Paris, Editions La Découverte, 3^ème édition, 2009.

* ⁶² Article 15 de la Charte de la Fonction Publique en Afrique, adoptée par la 3^ème conférence panafricaine des ministres de la Fonction Publique, Windhoek (Namibie), centre africain de formations et de recherches administratives pour le développement (CAFRAD), 05 février 2001.

* ⁶³ Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, adoptée par la VIII^ème Session ordinaire de la Conférence de l'Union tenue à Addis-Abeba, en Ethiopie, le 30 janvier 2007, article 27.

* ⁶⁴ Charte africaine sur les valeurs et les principes du service public et de l'Administration, adoptée par la XVI^ème Session ordinaire de la Conférence de l'Union tenue à Addis-Abeba, en Ethiopie, le 31 janvier 2011.

* ⁶⁵ PNUD, Rapport sur l'éthique de la Fonction Publique en Afrique, volume 1, New York, 2001, p.1.

* ⁶⁶ BELDJELALIA (N.), Gestion des carrières dans la Fonction Publique algérienne : cas de la direction des Moudjahidines, la direction du tourisme et de l'artisanat, et l'Université d'Oran, Mémoire de magister en management, Université d'Oran, année académique 2013-2014.

* ⁶⁷ MOHAMMED LAMINE (D.), Nouvelle conception de la Fonction Publique, communication à l'occasion de la conférence de Bénin sur la Fonction Publique, tenue du 28 mai au 1^er juin 2001.

* ⁶⁸ MAMAN (M.), La gestion de la carrière administrative dans la Fonction Publique nigérienne : cas des enseignants du Ministère de l'Education Nationale, Mémoire en droit et administration générale, Ecole Nationale d'Administration de Benin, 1997.

* ⁶⁹ POATY (H.), La gestion administrative dans la Fonction Publique congolaise, Mémoire de maitrise en administration publique présenté à l'Ecole Nationale d'Administration Publique (ENAP), promotion 1993-1995 ;

* ⁷⁰ AYA (A.), La Fonction Publique congolaise, procédures et pratiques, Paris, L'Harmattan, 2011.

* ⁷¹ Manuel de procédure réactualisé : pour la gestion efficace des ressources humaines de l'Etat, Ministère de la Fonction Publique, du travail et des lois sociales, Madagascar, avril 2007.

* ⁷² OWONA (J.), Droit administratif spécial de la République du Cameroun, EDICEF, Paris, 1985.

* ⁷³ OWONA (J.), Droit de la Fonction Publique camerounaise, Paris, L'Harmattan, 2011.

* ⁷⁴ SIETCHOUA DJUITCHOKO (C.), « Morose anniversaire : le nouveau Statut général de la Fonction Publique au Cameroun dix ans après (1994-2004) », Revue juridique n°4, 2004, p.575-628.

* ⁷⁵ MOMO (C.), « L'évolution du droit de la Fonction Publique au Cameroun », Revue juridique et politique des Etats francophones, Editions juris africa, n°1, janvier-mars 2012, Paris, p.34-71. De l'avis de cet auteur, La Fonction Publique camerounaise de carrière piétine dans la mise en pratique d'une nouvelle gestion de la ressource humaine dans la fonction publique intégrant les notions de compétence, de formation, de management. Dans l'évolution de la carrière, la nomination aux emplois de direction n'est pas assez le résultat d'une bonne adéquation profil-poste. On ne peut que regretter qu'une opacité pernicieuse demeure pour la nomination aux emplois de direction, de chef de service, ceux susceptibles d'être promus sont repérés par rapport à leur fidélité, leur loyauté aux hommes, au parti au pouvoir.

* ⁷⁶ DOUNKENG ZELE (C.), « Démocratie, multipartisme et engagement politique des fonctionnaires », juris périodique n° 69, janvier-février-mars 2007.

* ⁷⁷ TIDO BATIO (R.), La nomination des agents publiques en droit positif camerounais, Mémoire de master en droit public, Université de Dschang, année académique 2010-2011, les textes qui constituent l'arsenal juridique régissant les emplois publics au Cameroun sont souvent mal connus. La réglementation de la nomination est mal connue et, fait l'objet de beaucoup de confusions tant au niveau des administrations, qu'au niveau des autorités administratives.

* ⁷⁸ AZANTA TSOPFACK (R.), Le cumul de fonctions dans la Fonction Publique camerounaise, Mémoire de master en droit public, Université de Dschang, année académique 2014-2015, la réglementation du cumul de fonctions au sein de la Fonction Publique semble inopérante, puisque vidé de toute sa substance par l'intermédiaire de la technique dérogatoire lors de son implémentation. Elle apparait aujourd'hui comme une coquille quasi-vide. A ce titre, les protagonistes du processus dérogatoire, ceux qui décident de son déroulement, comme ceux qui en bénéficient, sont incontestablement portés à accroire sa portée, en élargissant son champs d'intervention et en multipliant les situations dérogatoires par un assouplissement des conditions d'octroi ; pire encore, allant jusqu'à l'éviction de la réglementation en vigueur par des nominations illégales.;

* ⁷⁹ MATHO TABOU (E.), La protection juridique du fonctionnaire en droit public camerounais, Mémoire de master en droit public, Université de Dschang, juillet 2017.

* ⁸⁰ HEUNGAP (A.), La notion de dérogation en droit de la Fonction Publique camerounaise, Mémoire de master en droit public, Université de Dschang, année académique 2011-2012.

* ⁸¹ FMI, Rapport n°07/28, mars 2007.

* ⁸² République du Tchad, Programme d'action pour le développement, 2001-2010.

* ⁸³ GUIRYANAN (O.), BELEYA (B.), L'intégration à la Fonction Publique tchadienne, une étude sociologique de la machine élitiste pour l'exclusion, Institut Polytechnique Industriel, Centre de Recherches Appliquées en Sciences Sociales et Techniques (CRASST-Laboratoire d'IPI), Editions Vision-Libros, Madrid, 2012.

* ⁸⁴ DOUMRO (I.), DJIMTIBAYE (L.), Droit du travail et droit de la Fonction Publique, N'Djaména, Edition CEFOD, 1995.