LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS
AAPC Avis d'appel public à la concurrence
ADEME Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
AEU Approche environnementale de l'urbanisme
AMO Assistance à maîtrise d'ouvrage
BBC Bâtiment basse consommation
BET-VRD Bureau d'études techniques en voirie et
réseaux divers
BTP Bâtiment et travaux publics
CCAG Cahier des clauses administratives
générales
CCCT Cahier des charges de cession de terrain
CCTP Cahier des clauses techniques particulières
CE Conseil d'État
CGCT Code général des collectivités
territoriales
CPAUP Cahier des prescriptions architecturales, urbaines et
paysagères
CSPS Coordinateur en matière de sécurité
et protection de la santé
DIUO Documents d'intervention ultérieure sur ouvrage
DOE Dossier des ouvrages exécutés
DRE Direction régionale de l'équipement
EPCI Établissement public de coopération
intercommunale
HQE Haute qualité environnementale
PAZ Plan d'aménagement de zone
PGC Plan général de coordination
PGCSPS Plan général de coordination en
matière de sécurité et protection de la santé
PLU Plan local d'urbanisme
POS Plan d'occupation des sols
RT2005 Réglementation thermique 2005
SEM Société d'économie mixte
SHOB Surface hors oeuvre brute
SHON Surface hors oeuvre nette
THPE Très haute performance
énergétique
ZAC Zone d'aménagement concertée
6 / 59 Introduction
Partie 1 La dimension environnementale dans la production des
terrains à bâtir 7 / 59
PARTIE 1 LA DIMENSION
ENVIRONNEMENTALE DANS LA
PRODUCTION DES TERRAINS À BÂTIR
8 / 59 Partie 1 La dimension environnementale dans la
production des terrains à bâtir
CHAPITRE 1 LE CONTRAT DE L'AMÉNAGEUR
Tout aménageur intervenant dans une opération
d'aménagement d'initiative publique agit dans le cadre d'un contrat
passé avec la collectivité locale, l'État ou
l'établissement public en ayant pris l'initiative. Ces contrats
définissent a minima les missions qui lui sont confiées, les
modalités de leur réalisation et les conditions de leur
financement. Ainsi, l'activité de l'aménageur est bornée
au respect des clauses du contrat qui le lie à la collectivité,
sans se soustraire aux dispositions législatives et
règlementaires s'appliquant à ses activités. Deux types de
contrats régissent les relations entre les collectivités
maîtres d'ouvrage et les aménageurs (établissements
publics, SEM d'aménagement ou aménageurs privés) pour
encadrer l'intervention de ces derniers : le mandat (section 1) et la
concession d'aménagement (section 2).
Section 1 Le recours au mandat
Le mandat est un contrat administratif passé par une
collectivité publique (État, collectivité locale ou
établissement public) en vue de transférer à un mandataire
l'exécution d'un service pour son compte. Cette convention est un
marché public de prestation intellectuelle, soumis au code des
marchés publics. Les dispositions relatives à la publicité
et la mise en concurrence sont donc applicables. Les contrats passés par
le mandataire sont soumis aux règles applicables au mandant.
Les mandats passés en matière
d'aménagement relèvent de l'article R321-20 du Code de
l'urbanisme qui indique que « les collectivités publiques
[précitées] peuvent confier à des [SEM ou
établissements publics]4 de procéder, en leur nom et
pour leur compte, à la réalisation d'études, à des
acquisitions foncières, à l'exécution d'ouvrages et
à la construction d'ouvrages ou de bâtiments de toute nature
». La convention de mandat détermine les conditions
techniques, administratives et financières de la réalisation des
travaux. Elle précise notamment les conditions du contrôle du
mandataire par le mandant, et le processus de réception des ouvrages
s'il y a lieu.
Les aménageurs de type SEM interviennent en mandat
principalement pour la réalisation d'études préalables
à toute opération d'aménagement, en phase amont des
projets (I), et jusqu'à l'obtention du permis d'aménager un
lotissement (II). La réalisation d'une ZAC sous ce mode de relation
entre l'aménageur et le maître d'ouvrage public est envisageable
d'après les textes. Cependant, cette possibilité ne sera pas
traitée ici, car elle est très peu utilisée. C'est la
concession d'aménagement (section 2) qui est privilégiée,
étant l'outil prévu pour ce type d'opération. En effet, si
les concessions sont aujourd'hui applicables à des opérations
d'aménagement hors procédure, elles n'en ont pas moins
été créées pour réaliser des ZAC.
4 Les aménageurs privés ne sont pas
concernés par le mandat, qui est réservé aux
établissements publics et SEM.
Chapitre 1 Le contrat de l'aménageur 9 / 59
I Le mandat d'études préalables
Le mandat est la formule utilisée pour la
réalisation des études préalables à
l'opération d'aménagement, lorsque le maître d'ouvrage
public ne peut ou ne souhaite pas faire réaliser lui-même ces
études. En effet, ces études sont de la responsabilité
même de l'autorité publique à l'initiative du projet
d'aménagement envisagé. Ceci implique que si elle souhaite faire
réaliser ces études par un tiers, il convient de le faire sous la
forme d'un mandat, dans lequel le mandataire agira « au nom et pour le
compte » du mandant. Les études préalables à une
opération d'aménagement comprennent les études
nécessaires à la définition des principales
caractéristiques de l'opération (périmètre,
programme, bilan). Elles doivent permettre au mandant de statuer sur la
faisabilité et l'opportunité de l'opération
d'aménagement envisagée et conditionnent donc l'existence de
l'opération5.
Si la réalisation de l'opération est
prévue sous la forme d'une ZAC, les études préalables
doivent conduire à l'élaboration du dossier de création de
la ZAC6. Dans le document type du RéseauSCET pour la
rédaction d'une convention de mandat passés entre la SEM et une
collectivité pour la réalisation des études
préalables à une opération d'aménagement, il est
précisé que dans le cas où la ZAC est envisagée, le
mandat d'études a pour objectif de préparer l'approbation, par
l'organe compétent, des dossiers de création et de
réalisation de la ZAC. La collectivité peut alors confier au
mandataire la mission de rédaction des dossiers de création et de
réalisation. L'organe compétent procèdera à leur
approbation. Mais le mandat d'études préalables n'est pas
réservé aux études devant mener à la
création d'une ZAC. La réalisation de ces études peut
justement conduire à privilégier un autre type d'intervention,
comme le lotissement, en fonction des caractéristiques de
l'opération, du contexte foncier, etc.
Les études préalables à une
opération d'aménagement doivent comprendre, entre autres, les
évaluations environnementales imposées par la loi pour des
opérations dépassant les seuils d'application (A). Si le
maître d'ouvrage souhaite mettre en place la démarche de
l'approche environnementale de l'urbanisme, c'est à ce stade qu'elle
peut être initiée (B)7.
A/ Les études environnementales obligatoires
Le droit français prévoit de nombreuses
évaluations, qui visent à évaluer les conséquences
environnementales d'un projet. En raison de cette nature, deux
évaluations environnementales s'appliquent directement aux
opérations d'aménagement : l'étude d'impact (1) et le
document d'incidences au titre de la loi sur l'eau (2). Une nouvelle
étude obligatoire a été créée par la loi de
Grenelle 18 : l'étude de faisabilité sur les
énergies renouvelables (3).
5 RéseauSCET, Guide juridique des ZAC, 4ème
édition, 2010, p. 20
6 RéseauSCET, Guide juridique des ZAC, 4ème
édition, 2010, p. 20
7 L'approche environnementale de l'urbanisme (AEU) ne
relève pas à proprement parler du régime du mandat, car
l'ADEME
intervient dans ce cadre comme assistant à
maîtrise d'ouvrage (AMO). Cependant, comme pour le mandat, le mandant
garde la responsabilité de la réalisation et se fait assister par
une mission de prestation intellectuelle, ce qui justifie de traiter de cette
démarche dans cette section.
8 Loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation
relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
10 / 59 Partie 1 La dimension environnementale dans la production
des terrains à bâtir
La portée de ces différentes évaluations
environnementales est considérée comme «
décevante », ou insuffisante. En effet, l'administration
conserve un pouvoir discrétionnaire pour se déterminer par
rapport à un projet. Ainsi, une évaluation environnementale
inquiétante ou alarmante ne la conduit pas nécessairement
à refuser d'autoriser le projet correspondant9. La
portée donnée à cette étude repose donc sur sa
prise en compte effective par le maître d'ouvrage et l'aménageur
dans l'ensemble du projet. C'est l'ambition de la démarche d'approche
environnementale de l'urbanisme (AEU) développée par l'ADEME
(voir B/ ci-après). On peut souligner aussi le manque
d'impartialité dont souffrent ces évaluations environnementales.
Elles sont commanditées et financées par les maîtres
d'ouvrages, ce qui les rend peu enclines à faire apparaître les
atteintes de l'opération à l'environnement.
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