Section 2 : La fragilisation des règles et
procédures de gestion
budgétaire
Sur le plan juridique, deux types de contraintes
découlant des politiques d'aide au développement
européennes peuvent être distinguées. Le recours à
des conditionnalités parfois discordantes d'avec les autres bailleurs de
fonds et à des procédures et institutions dérogatoires de
gestion de l'aide est source de fragilisation des circuits classiques de
gestion des finances publiques (paragraphe 1). En outre, les
nouvelles techniques budgétaires imposées à l'occasion des
réformes de la conditionnalité contraignent l'adaptation du cadre
de gestion budgétaire et comptable ivoirien, longtemps dominés
par une logique de budgets de moyens (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les facteurs extérieurs
Généralement d'inspiration
néolibérale, les économies des pays européens
principaux donateurs de l'Aide Publique au Développement font une place
de choix aux principes de l'économie de marché et partant
à la libre concurrence. Au lendemain de l'indépendance, les
différentes aides ont dans l'ensemble travaillé chacune de leur
côté, sans que la nécessité de coordonner leurs
différentes activités semble aux partenaires européens et
aux autres donateurs un besoin pressant. Cet état de fait,
conjugué à l'accroissement des donateurs, et partant des
conditionnalités d'octroi de l'aide131, va contribuer
à rendre caduques les règles de gestion budgétaire de
l'État bénéficiaire, qui dépendant des flux
financiers extérieurs. est contraint de s'adapter aux exigences
éparses de ses donateurs (A). Pour y remédier
les donateurs européens s'interrogent de plus en plus sur le
bien-fondé de coordonner leurs actions. Mais il reste malgré tout
des progrès à accomplir dans ce domaine (B).
131 En effet la compétition entre les donateurs n'est
pas saine pour ce qui concerne l'Afrique subsaharienne en raison de
l'importance des dimensions politiques, de la rigidité de l'offre due
aux situations de monopole naturel issue de la colonisation. Voir Afrique
contemporaine n° spécial 188, Article sur « les
tables rondes du PNUD et le problème de coordination des aides »
pp. 172- 183.
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A) : Les pratiques divergentes des partenaires
extérieures
Les pratiques des organismes d'aide affectent les
systèmes de gestion budgétaire et comptable dans notre pays. La
cause de ce phénomène est l'absence de coordination entre
bailleurs et le manque de cohérence dans leurs interventions. En
l'occurrence, des désaccords ont existé entre les Institutions de
Bretton Woods (IBW) et l'UE sur la mise en oeuvre des deux formes de
conditionnalités. Ils concernent d'abord la prise en compte des
indicateurs de résultats dans le suivi et le décaissement de
l'aide. Le FMI continuait la conditionnalité d'instruments au motif
qu'il accorde des prêts et non des dons, ce qui exige de l'emprunteur
qu'il s'engage à des actions et non à atteindre des
résultats. Tandis que l'UE subordonnait déjà le
décaissement d'une tranche de son aide, au niveau de réalisation
des indicateurs convenus avec les autorités locales. Dès lors,
les autorités locales sont embarrassées sur les démarches
à mener pour pouvoir satisfaire aux exigences des différents
bailleurs.
Par ailleurs, pour échapper aux procédures
budgétaires et comptables, jugées lourdes et contraignantes, les
organismes d'aide recourent très souvent à des mécanismes
autonomes, dérogatoires aux administrations et procédures
ordinaires de gestion des dépenses. Ce qui accentue l'éclatement
du budget et fragilise le respect des circuits classiques de la dépense.
L'un des inconvénients de ces interventions fragmentées est aussi
la création de structures parallèles ad hoc chargées de la
gestion des projets financés par les fonds extérieurs. La
tendance n'a pas encore disparu malgré la promotion des principes
d'appropriation et d'alignement par la Déclaration de Paris.
Dans le cadre de la nouvelle conditionnalité, il arrive
que les bailleurs poursuivent des intérêts divergents et
n'accordent pas les mêmes priorités aux actions à soutenir.
Les réformes de la gestion des finances publiques manquent ainsi d'une
dynamique unique et cohérente, et des contradictions entre bailleurs
subsistent132. La
132 Sur le plan interne «
L'harmonisation des interventions des partenaires est assurée par
plusieurs structures de coordination. Des consultations formelles telles que
l'ISMG (Integrated senior management group) ou le GRS
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divergence des réformes préconisées ne
facilite pas non plus une meilleure compréhension des mesures à
engager, ce qui les rend parfois illisibles. Le changement de la méthode
de gestion vers une culture de performance devient dans un tel contexte lourd
et difficilement compréhensible par les administrations
intéressées.
Il est rare aujourd'hui d'entendre ou de lire une analyse des
problèmes de l'aide à la Côte d'Ivoire qui ne mentionne, au
premier rang des responsabilités, l'insuffisante coordination entre les
bailleurs de fonds. Le besoins d'une telle coordination parait tellement
établit que personne ne met en question ce qui apparait largement une
vérité d'évidence : coordonner de façon plus
judicieuse les actions des bailleurs de fonds selon les plans d'action et
programme internationaux est à priori quelque chose de
désirable.
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