Du contentieux constitutionnel en RDC. Contribution à l'étude des fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle

§3. A travers la Constitution du 24 juin 1967 et les Actes constitutionnels de la transition

Cette période est celle appelée IIème République par certains auteurs^656(*) et parfois par le constituant lui-même de sorte que nous trouvons dénué d'intérêt le débat académique sur le nombre de républiques au pays. Elle correspond à la création de la Cour suprême de justice comme juge d'abord provisoire et enfin définitif de la constitutionnalité.

Cette période peut être aussi classifiée en deux séquences : la première étant constituée de l'an 1965 à 1990 et que l'on pourrait nommer l'âge d'or du MPR pendant laquelle aucun contrôle des actes des gouvernants n'était logiquement concevable et où la Cour suprême de justice a du jouer le rôle ingrat de décorum des institutions pour les besoins de l'image extérieure de la Nation.^657(*)

Et la seconde période allant du discours historique du 24 avril 1990 au 17 mai 1997 au cours de laquelle des balbutiements des libertés publiques sont non seulement perceptibles mais et surtout revendiqués même en justice constitutionnelle et administrative.

L'on ne peut pas omettre cependant de noter que c'est la seconde transition précédent la Constitution du 18 février 2006 qui est le catalyseur réel d'une véritable explosion jurisprudentielle en République démocratique du Congo.

Soulignons donc qu'avant la libéralisation du régime de la IIème République, il y avait une sécheresse jurisprudentielle en matière constitutionnelle même si l'on note des arrêts courageux en matière administrative à la même époque.^658(*)

En effet, la libéralisation politique consécutive à la révision constitutionnelle du 5 juillet 1990 est à la base des élans libérateurs de la jurisprudence. Et de ce point de vue, c'est plutôt le juge administratif suprême qui a donné le la à une jurisprudence qui était souvent timide en matière de protection de droits humains.^659(*)

Ainsi, l'arrêt dit Témoins de Jéhovah peut être considéré comme l'arrêt fondateur non pas par rapport à son contenu juridique qui peut être ou a été à la base d'une très forte controverse doctrinale^660(*) mais plutôt par rapport au courage des juges qui ont condamné, après avoir annulé l'ordonnance expropriant cette association sans but lucratif à caractère religieux, la République.

Là, sans ambages, le juge administratif prenait sa liberté vis-à-vis d'un pouvoir exécutif longtemps regardé comme le titulaire intégral de la souveraineté nationale et dont les discours avaient force de loi, et là encore sans fioritures, l'on peut constater une technique de revanche du juge sur les actes de l'exécutif qui n'emportent pas son approbation.^661(*)

Par ailleurs, il sied de noter que cette période de démocratisation de la vie politique en République démocratique du Congo peut être caractérisée tantôt par la lutte politique classique tantôt par la lutte armée qui amena l'Alliance des forces de libération du Congo au pouvoir.

A. De 1990 à 1997 ou la transition démocratique

Il est utile de noter d'emblée que hormis les deux arrêts rendus par la Cour suprême de justice, toutes sections réunies, siégeant donc comme juge constitutionnel, cette période est essentiellement caractérisée par la survie des mécanisme juridiques de l'époque du MPR qui constituent comme une sorte d'empêchement dirimant pour ce qui est de la saisine du juge constitutionnel.

En effet, à cette époque, il est difficile de recourir aux services du Procureur général de la République pour agir en appréciation de la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi.^662(*)

Au demeurant, cette autorité publique s'était vue confier la quasi-totalité du pouvoir de saisine de la haute Cour de sorte que la seule parade pour attraire en justice les actes inconstitutionnels fut de les attaquer en annulation devant le juge administratif. Et, ce dernier a souvent cédé à la tentation de se déclarer incompétent sur la base de la théorie des actes de gouvernement. Cette attitude du juge, loin d'attirer les foudres de la critique, est symptomatique d'une volonté délibérée du juge de ne pas froisser le pouvoir exécutif encore maître de sa promotion et de sa rémunération.^663(*)

Sans entrer dans nombre de querelles doctrinales nées de luttes politiciennes d'après la Conférence nationale, il sied de remarquer que cette période est riche en rebondissements de tout genre dans la mesure où la conquête du pouvoir se fait désormais en dehors des canaux prédéterminés. La prolifération des accords politiques qui traduit une sorte de dérive putschiste vers la contractualisation du pouvoir d'Etat est à son âge d'or lors de ces sept années de transition. Il suffit de penser aux accords du palais du peuple, du palais de marbre ou de Nsele, pour se convaincre que la suprématie de la Constitution avait été foulée aux pieds en l'absence manifeste d'un gardien de la constitutionnalité.

Ces années-là ne sont donc pas porteuses d'espoir de floraison d'une justice constitutionnelle effective, efficiente et efficace. Potentiellement, cette période est la plus porteuse de germes de conflits politiques qui eussent pu remplir les tiroirs de la justice constitutionnelle si les acteurs politiques avaient souhaité lever les obstacles juridiques ou imaginer l'intérêt d'un arbitre à leurs querelles. Sur cette voie de compromis politique, nul ne peut affirmer les limites du compromissoire de sorte qu'en fin des comptes, c'est l'Alliance des forces démocratiques de libération du Congo qui a eu raison des mécanismes conventionnels auxquels elle était effectivement tierce penitus extranei.

B. De 1997 à 2006 ou la transition des belligérants

Cette seconde période de transition commence le 17 mai 1997 avec la chute du régime Mobutu et la prise de pouvoir par Laurent-Désiré Kabila. L'époque est à la refondation du pays après les multiples violations de droits de l'homme dues à la guerre dite de libération.

Les exactions sont telles que les partenaires d'hier de Laurent-Désiré Kabila déclenchent dès le 2 août 1998 une nouvelle guerre qui dure cinq ans et qui ne connut une fin qu'à travers l'accord global et inclusif de Pretoria. ^664(*)

Un tel contexte, l'on s'en doute, n'est pas de nature à favoriser la primauté de la Constitution qui est au demeurant ravalée au même rang sinon en dessous de l'accord global et inclusif.^665(*)

Paradoxalement, la méfiance des belligérants est une aubaine pour le juge constitutionnel congolais. En effet, ne pouvant plus recourir aux armes pour régler leurs querelles politiques, les anciens belligérants devenus à l'occasion des politiques recourent de plus en plus à l'argumentaire juridique et le droit constitutionnel prend ainsi la place d'une arme fatale pendant cette période. Le Chef de l'Etat consulte la Cour suprême de justice presque pour tout.^666(*) Le Président de l'Assemblée nationale sollicite même l'interprétation des concepts juridiques avant même que les textes législatifs aient été adoptés.^667(*) Cette période est aussi, on ne le dit pas assez, celle qui voit naître le droit de saisine au profit de l'opposition parlementaire.^668(*)

Le contrôle préventif de la constitutionnalité fait son irruption dans le paysage institutionnel congolais donnant ainsi du travail au juge constitutionnel qui était comme engourdi dans un sommeil profond lors de la séquence du pouvoir de Laurent-Désiré Kabila. Avec ce dernier, il faut l'avouer, le pays était très loin des rivages de la démocratie et de droits de l'homme de sorte qu'il fut illusoire de songer un seul instant à la constitutionnalité de actes du Chef de l'Etat redevenu bizarrement législateur ordinaire avant de lâcher, grâce à la guerre, quelques compétences à l'Assemblée constituante et législative- parlement de transition nommée au demeurant par lui-même.^669(*)

L'explication de cette léthargie peut en outre relever de l'ordre du système politique qui a engendré celui sous étude.

On peut, en effet, noter avec le professeur Mabi Mulumba^670(*) que l'effondrement de l'économie nationale, mêlé aux diverses dérives de la gestion des finances publiques et la privatisation frauduleuse et illicite du portefeuille de l'Etat assaisonnées à une manipulation monétaire prédatrice ne pouvaient et n'ont pu que dresser un lit à une rébellion qui mit fin, dans l'euphorie populaire, au régime politique issu du coup d'Etat militaire du 24 novembre 1965 pour installer un autre dont la charpente s'appuie, in jure, tout au moins, sur le décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 dont l'étude s'impose.

Ce texte revêt une importance tant il inaugure le régime politique issu du coup d'Etat du 17 mai 1997.

Un auteur estime que « dans l'ensemble, le décret-loi ci-dessus s'analyse en un amendement, assez maladroit de l'Acte constitutionnel de la transition dont certaines dispositions pourtant anachroniques au regard de la nouvelle logique révolutionnaire sont maintenues en vigueur ».^671(*)

Ces imperfections et d'autres qui sont à mettre sur le dos d'une inexpertise avérée et une précipitation compréhensible de la part des rebelles qui ont trop longtemps attendu, sans plan politique précis, seront bien décelées à travers l'étude du texte sous examen.^672(*)

L'article 29 de ce texte dispose, toutefois, que « toutes les dispositions constitutionnelles légales et réglementaires antérieures contraires au présent Décret-loi constitutionnel sont abrogées ».

L'exégèse de cette disposition permet de dire que les dispositions de l'article 1^er de l'Acte constitutionnel de la transition sont restées en vigueur avec la conséquence que le pays est resté ancré dans la tradition léopoldienne de l'unitarisme.

Mieux, et de façon malencontreuse, l'emblème du pays est demeuré le drapeau vert clair orné au centre d'un cercle jaune dans lequel figure une main droite tenant un flambeau à la flamme rouge. L'hymne national demeure encore « La Zaïroise » ; la devise et les armoiries n'ont point connu de changement. Le recours à des experts en légistique aurait permis d'éviter de tels anachronismes.

Le professeur Mukadi Bonyi épingle même la résurgence du droit et du devoir sacrés de résister à tout individu ou groupe d'individus qui prend le pouvoir par la force prévu par l'ancien article 37 de l'Acte constitutionnel de la transition.

Cette disposition à elle seule est apte à faire pâlir le régime qui est l'antithèse parfaite de son contenu et pourtant elle n'a pas été abrogée !

Il n'en est pas le cas pour la forme de gouvernement instauré par ce texte qui se dit provisoire déjà en son premier article. La lecture combinée des articles 4, 5, 6,7 et 8 du Décret-loi constitutionnel sous étude permet d'affirmer qu'il s'agit d'un présidentialisme outrancier qui ressemble de très près à celui du texte constitutionnel de 1974.

Le Chef de l'Etat représente la Nation, est le Chef de l'Exécutif et des Forces Armées. Il nomme et révoque les membres du Gouvernement qui sont comptables devant lui même si les dispositions de l'article 18 du texte sous revue donnent des moyens d'information à l'Assemblée Constituante et Législative.

Le gouvernement conduit la politique de la Nation telle que définie par le Président de la République qui peut, dans un message à la Nation, dissoudre anticipativement l'Assemblée Constituante et Législative.

Le survol de cet article 14 nous convainc de la nature juridique réelle du régime politique du 17 mai 1997.

Pouvait-il en être autrement, lorsque le préambule de la première mouture dudit décret-loi constitutionnel fait référence à la déclaration de prise de pouvoir par l'Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo, AFDL, en sigle, du 17 mai 1997, dont le Chef de l'Etat dira plus tard qu'il s'agissait « d'un conglomérat d'aventuriers et d'opportunistes » ?

Dans un régime politique où il y a hypertrophie de la personne du Chef de l'Etat, peut-on étudier le mécanisme juridictionnel de limitation de pouvoir ?

Comme pour renforcer le paradoxe que nous avons épinglé plus haut, ce sont les armes par la méfiance qu'elles installent qui ont rendu nécessaire le contrôle de constitutionnalité, qui en ont facilité les modalités d'exercice et finalement qui ont permis à la doctrine d'aborder enfin des véritables questions de droit constitutionnel. Une sorte d'équilibre de la terreur qui rend inéluctable la présence d'un arbitre qui joue le rôle mythique de Léviathan. Au demeurant, il ne pouvait en être autrement tant les armes garantissaient à chacun des belligérants l'inviolabilité par l'autre. Dans ces conditions, la seule arme invisible mais efficace du combat politique qui est, selon l'expression de Clausewitz, le prolongement de la guerre faite autrement, reste et demeure le droit, en l'occurrence le droit constitutionnel.

Il y a, à notre avis, une corrélation assez évidente entre le passé de dénégation des droits de l'homme et la nécessité d'endiguer les dérives totalitaires même par les armes qui justifie, en fin de comptes, le contrôle juridictionnel des lois, expressions législatives de la majorité militaire ou politique. Autrement, le seul arbitre reste le recours à la force armée avec tout ce qu'il charrie d'errements de toutes sortes.

Et, là, le rapport des forces n'est toujours pas favorable, sous toutes les latitudes.

Après les élections générales de 2006, le contentieux constitutionnel fait un grand bond en avant qu'il importe d'examiner tout de suite.

* ⁶⁵⁶ MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, p. tente en vain de subsumer cette jurisprudence en une catégorie nouvelle qu'il qualifie de jurisprudence constitutionnelle incidente. Le premier arrêt proprement constitutionnel est celui rendu par la Cour suprême de justice dans l'affaire RCE 001 MUTIRI MUYONGO contre HCR-PT du 4 février 1996. Un deuxième sous RCE 002 en cause KALEGAMIRE contre HCR-PT a été rendu plus ou moins un an plus tard.

* ⁶⁵⁷ C'est la période des élections par acclamation dont les justifications théoriques sont trouvées par les thuriféraires de tout bord dans l'absence soi disant des contradictions idéologiques au sein du peuple zaïrois. Lire BOSHAB (E.), Pouvoir et droit coutumiers à l'épreuve du temps, op.cit, p.283, spécialement la note 6.

* ⁶⁵⁸ Lire NTUMBA LUABA LUMU, Préface à MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, p. 5. Le professeur parle plutôt de misère de la jurisprudence constitutionnelle et même de béance de la jurisprudence constitutionnelle principale.

* ⁶⁵⁹ Voir arrêt R.A.266 du 8 janvier 1993, Les anciens membres effectifs de l'a.s.b.l dénommée « Témoins de Jéhovah » contre la République du Zaïre, Bulletin des arrêts de la Cour suprême de justice, années 1990 à 1999, Kinshasa, éditions du service de documentation et d'études du ministère de la justice, 2003, pp.78-82.

* ⁶⁶⁰ Lire VUNDUAWE te PEMAKO, « Réflexion sur la validité de l'Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la période de la transition au regard du compromis politique global et l'arrêt R.A. 266 de la Cour Suprême de justice », Le Soft de Finance, n°127, du 30 mars 1993.

* ⁶⁶¹ Depuis 1974 en effet, une catégorie juridique nouvelle a vu le jour et que la doctrine nomme les lois présidentielles. Ces lois sont en réalité des actes présidentiels pris en la forme de loi en l'absence du parlement mis en congé dans le texte constitutionnel même. Dans ces conditions, la distinction entre le prescrit normatif et le non normatif émanant de la même autorité devient dans le mental d'un peuple analphabète assez délétère. Du reste, pour un peuple qui baigne dans l'oralité, la parole du chef ne vaut-elle pas loi ?

* ⁶⁶² Lire article 131 de l'ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 portant procédure devant la Cour suprême de justice, JOZ, n°7, 1982 ; lire aussi KALUBA DIBWA (D.), La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public congolais..., op.cit, pp.98-99 ; MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois sous l'Acte constitutionnel de la Transition du 9 avril 1994 », Annales de la Faculté de Droit, vol.XXV, août 1996, Kinshasa, PUZ, pp.321-355 ; KALUBA DIBWA (D.), « Le contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de lois en droit positif congolais », Revue du Barreau de Kinshasa/Gombe, n°02/2006, pp.1-17.

* ⁶⁶³ Voy en ce sens E.BOSHAB, « La misère de la justice et justice de la misère en République démocratique du Congo » in Revue de la Recherche Juridique, n° XXIII-74, 23^ème année, 74^ème numéro, PUAM, 1998-3, pp. 1163-1184 ; MATADI NENGA GAMANDA, « La question du pouvoir judiciaire en République démocratique du Congo. Contribution à une théorie de réforme », Revue de Droit Africain, n°15, juillet 2000, R.D.J.A. a.s.b.l, Bruxelles, pp.368-377.

* ⁶⁶⁴ Lire cet accord dans Congo-Afrique, n°371, XLIIIème année, janvier 2003, Kinshasa, pp.11-28.

* ⁶⁶⁵ Lire avec intérêt, ZEGBE ZEGS (F.), « La répartition équitable et équilibrée des responsabilités au regard de la Constitution de la transition et des instruments juridiques internationaux en matière de droits de l'homme en RDC » in Congo-Afrique, n° 393, Kinshasa, mars 2005, pp. 135-150.

* ⁶⁶⁶ Voy KALUBA DIBWA (D.), La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public congolais..., op.cit, pp. 70-81.

* ⁶⁶⁷ WETSH'OKONDA KOSO (M.), « L'avis consultatif de la Cour suprême de justice n° RL 10 du 13 décembre 2005 sur l'infraction politique : interprétation ou réécriture de la loi ? » in Les Analyses Juridiques, Lubumbashi, n° 8/2006, janvier-avril, 2006, pp.4-26.

* ⁶⁶⁸ Lire KALUBA DIBWA (D.), La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public congolais..., op.cit, p. 81. L'arrêt R. Const. 06/TSR du 24 mars 2004 est l'arrêt fondateur de ce droit de saisine même si le non respect des exigences de forme n'a pas permis au juge constitutionnel de trancher la question de constitutionnalité de la loi sur les partis politiques au fond.

* ⁶⁶⁹ En effet, Mzee Laurent Désiré KABILA qui concentre entre ses mains les pouvoirs constituant, législatif et exécutif se présente comme une pâle copie du régime mobutien à son apogée de 1974. Aussi, certainement pour démentir cette ressemblance qui est préjudiciable à son image, le constituant s'adonna-t-il à quelques accommodements consistant à donner quelques compétences à l'Assemblée constituante et législative. Dans les faits, il demeura législateur ordinaire. Ce que confirma du reste la révision constitutionnelle du 1^er juillet 2000. Voy pour les détails, JORDC, n° spécial, 42^ème année, Mai 2001, pp.91-101.

* ⁶⁷⁰ MABI MULUMBA, Les dérives d'une gestion prédatrice. Le cas du Zaïre devenu République Démocratique du Congo, Kinshasa, C.R.P., 1998.

* ⁶⁷¹ MUKADI BONYI, « Note d'observation sous décret-loi n°003 du 27 mai 1997 relatif à l'organisation et à l'exercice du pouvoir en République démocratique du Congo », Revue critique de Droit du travail et de la sécurité sociale, Kinshasa, n°02/1997, p.5.

* ⁶⁷² Lire le texte publié dans un numéro spécial du Journal officiel de la République Démocratique du Congo, JORDC, 39^ème année, mai 1998, pp. 14-28.