Du contentieux constitutionnel en RDC. Contribution à l'étude des fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle

§2. Belgique239(*)

Le Royaume de Belgique présente un intérêt historique indéniable lorsqu'il s'agit de la République démocratique du Congo, car plus d'un siècle d'histoire commune^240(*) ne peut se solder par pertes et profits sans au départ un inventaire détaillé des actif et passif communs même au niveau des institutions de droit.^241(*)

En effet, anciennement sous occupation française, la Belgique n'a pas échappé au légicentrisme de la métropole qu'elle n'a daigné bousculer que par sa « loi spéciale de reformes institutionnelles » du 8 août 1980 qui a prévu l'institution d'une Cour d'arbitrage à l'article 107 ter de la Constitution belge telle que révisée à cette date. La loi du 28 juin 1983 a organisé et précisé les attributions et le fonctionnement de la Cour d'arbitrage. La révision constitutionnelle du 15 juillet 1988 et la loi spéciale du 6 janvier 1989 pour élargir la compétence de cette Cour ont modifié les textes organiques antérieurs.

Sans doute, le législateur en adoptant les lois, doit pouvoir les confronter à la Constitution et ainsi il interprète cette dernière ; mais cette interprétation qui n'est pas authentique c'est-à-dire définitive, générale et obligatoire liant les autres pouvoirs dans l'Etat ne revêtira qu'un caractère incidentiel, limité au cas d'espèce. Le doyen Francis Delpérée enseigne, du reste, que pareil pouvoir d'interprétation authentique ne peut et ne doit appartenir qu'au pouvoir constituant, seul organe habilité à réviser la Constitution.^242(*)

Dans l'ordonnancement juridique belge, la Constitution se place au sommet de la pyramide des normes, suivie dans l'ordre hiérarchique de la loi spéciale, la loi ordinaire, le décret communautaire ou régional adopté à la majorité spéciale, le décret ordinaire et les ordonnances des institutions bruxelloises, les arrêtés du pouvoir exécutif national et des gouvernements de communauté ou de région, les règlements et les arrêtés provinciaux et, au pied de l'édifice normatif, les règlements et les arrêtés communaux.^243(*)

L'on peut dire que la doctrine belge, devant le mutisme de la Constitution elle-même car en effet aucune disposition constitutionnelle n'autorise ni n'interdit explicitement aux juridictions de vérifier la constitutionnalité des lois et des décrets, est demeurée longtemps divisée.

Une frange de cette doctrine a longtemps opiné que le principe de la séparation des pouvoirs et celui de la souveraineté de la loi dans son domaine interdisent ce contrôle de la loi, oeuvre de la représentation nationale. Le risque du gouvernement des juges, technocrates non élus, qui tiendraient en échec la volonté générale en faisant prévaloir les considérations d'opportunité politique. C'est la thèse classique du légicentrisme.^244(*)

Une autre partie de la doctrine réfute, à raison, cette argumentation et justifie la juridiction constitutionnelle.^245(*) Cependant, il importe de constater que, fort longtemps, les juridictions suprêmes belges ne furent convaincues. Jusqu'en 1974, elles ont, par leur jurisprudence, refusé tout contrôle de constitutionnalité des lois.

La Cour de cassation belge en son arrêt du 3 mai 1974 a confirmé sa traditionnelle position de refus de tout contrôle des lois. Le Conseil d'Etat de son côté ne semble guère fournir un seul cas de contrôle de constitutionnalité des lois même si toutefois le contrôle en ce qui est des arrêtés et des règlements se retrouvent dans le champ du contrôle des cours et tribunaux qui se fondent alors sur le prescrit de l'article 159 de la Constitution belge pour refuser d'appliquer lesdits arrêtés et règlements non conformes à la Constitution. Quant au Conseil d'Etat, le recours habile à l'article 14 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 justifie en son chef le pouvoir d'annuler lesdits textes lorsqu'ils ne sont pas conformes à la Constitution.^246(*)

Notons, en passant, que la section de législation du Conseil d'Etat belge exerce un contrôle préventif des lois par voie d'avis. Il s'agit, à n'en point douter, d'une compétence non juridictionnelle.

La reconnaissance d'une pluralité des législateurs national, communautaire ou régional et communal, par le biais de la révision constitutionnelle a justifié logiquement la nécessité d'instituer un juge apte à trancher les nombreux conflits de compétence dont la section des conflits du Conseil d'Etat était jadis chargée mais en matière des lois et des décrets des anciens conseils culturels seulement.^247(*)

Quant à son statut, il sied de constater que son fonctionnement est régi actuellement par la loi du 6 janvier 1989 qui intègre les dispositions antérieures relatives à cette Cour dont la place spécifique dans le système institutionnel belge est située hors de trois pouvoirs traditionnels de l'Etat.^248(*) La Cour est ainsi une juridiction spécialisée et compétente pour statuer sur la compatibilité des actes législatifs avec la Constitution et certaines lois votées en vertu de celle-ci. Il s'agit toutefois d'une juridiction constitutionnelle à compétence limitée même si de l'interprétation extensive de sa propre compétence il ressort que la Cour d'arbitrage s'est affranchie de facto des limites constitutionnelles qui la rendaient inapte à contrôler toutes les dispositions constitutionnelles.

Mais pour formaliser, le législateur spécial est attendu sur ce terrain pour transformer cette Cour en juridiction constitutionnelle à part entière. Il s'agit du système centralisé qui est l'émanation du modèle kelsénien. En effet, la Cour n'est compétente qu'en ce qui concerne le contrôle des lois, décrets et ordonnances qui violent les règles de répartition de compétence entre l'Etat, les communautés et les régions ou qui méconnaissent les articles 10, 11 et 24 de la Constitution portant respectivement sur l'égalité devant la loi et la liberté d'enseignement.

Quant à sa composition, il importe de noter que la Cour est composée de douze (12) membres dont six d'expression française et six autres d'expression néerlandaise. Les juges sont nommés à vie par le Roi sur une liste double présentée alternativement par le Sénat et la Chambre des représentants et adoptée à la majorité de deux tiers des membres du parlement présents.^249(*)

L'origine des juges se situe au Conseil d'Etat, à la Cour de cassation, à la Cour d'arbitrage même en qualité de référendaire, ou dans l'enseignement du droit en qualité de professeur pendant au moins cinq ans. Les anciens parlementaires, ayant siégé pendant au moins cinq ans, à la chambre des représentants ou au sénat ou même aux conseils communautaires ou régionaux, peuvent être nommés à la Cour ; il se passera que finalement la Cour compte autant des magistrats professionnels que d'anciens parlementaires.

La Cour comporte deux présidents élus par chacun de deux groupes linguistiques et qui assument la présidence de la Cour à tour de rôle et pour une année civile. Notons aussi que les juges sont assistés par quatorze référendaires nommés par la Cour à la suite d'un concours effectué au voeu des articles 38 à 39 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 prérappelée. Les candidats doivent être âgés d'au moins quarante ans.

Comme l'observe Rusen Ergec, il s'agit d'équilibres et des dosages subtils alliant des considérations de légitimité, de représentativité et de qualifications professionnelles^250(*).

Il importe de rappeler que, quant à sa compétence ratione materiae, au départ, la Cour avait reçu compétence du législateur spécial de 1983 de trancher les conflits de compétence entre l'Etat et ses collectivités constituantes, sur pied de l'article 1^er paragraphe premier de la loi du 28 juin 1983 déjà citée. Il lui sera reconnu la compétence depuis 1989 de connaître des atteintes au principe d'égalité et de non-discrimination tel que porté aux articles 10 et 11 de la Constitution et à la liberté d'enseignement telle que garantie à l'article 24 de la même Constitution. Les autres droits fondamentaux ne font pas partie formellement de la censure de la Cour et de ce fait, ne sont nullement protégés par elle.^251(*)

Cette affirmation du doyen Favoreu a subi un fort tempérament du fait que depuis le 7 mai 2007, la Cour constitutionnelle, nouvelle appellation de la Cour d'arbitrage, s'est vue confier la compétence de contrôler les lois, décrets et ordonnances au regard du titre II de la Constitution belge(articles 8 à 32 relatifs aux droits et libertés des Belges) ainsi que des articles 170 et 172(légalité et égalité des impôts) et 191(protection des étrangers).^252(*)

La procédure devant la Cour d'arbitrage est non seulement écrite mais elle est également contradictoire. Elle siège en chambre restreinte de sept membres. Usant d'un mécanisme de filtrage des recours institués par la loi spéciale de 1989 susmentionnée, la Cour peut, à l'initiative de deux juges rapporteurs, en une de ses chambres composée de ces rapporteurs et du Président, déclarer que la procédure est irrecevable ou qu'elle est incompétente quant à la question préjudicielle qui lui aurait été soumise ou renvoyée, ou même qu'elle le serait à l'égard d'un recours en annulation qui serait formé devant elle.

Il s'est néanmoins posé la question capitale, à nos yeux, de la compatibilité des exigences de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme avec la loi spéciale sur la procédure applicable devant la Cour d'arbitrage en ce, notamment, qu'il n'est pas fait reproche au parlementaire qui a siégé lors de l'adoption d'une loi querellée devant la Cour de délibérer plus tard comme juge constitutionnel.

Qu'à cela ne tienne, il est utile de noter que relativement à la compétence, la Cour d'arbitrage dispose de deux types d'attributions. Elle est juge de constitutionnalité des actes législatifs et aussi celui de questions préjudicielles ; dans cette occurrence, il s'exerce un contrôle abstrait lorsqu'il s'agit du contentieux d'annulation des actes législatifs et un contrôle concret dans le cas de l'examen des questions préjudicielles.

Le droit belge présente ainsi la particularité que la Cour constitutionnelle est compétente tant à l'égard des règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions qu'à l'endroit de droits fondamentaux garantis aux articles 10 et 11 de la Constitution c'est-à-dire le principe d'égalité et de non discrimination des Belges.

A cet égard, la Cour agit comme gardienne juridictionnelle du pacte fédéral. Une interprétation extensive a inclus les droits et libertés portés par les traités^253(*) internationaux directement applicables dans l'ordre interne belge ainsi que tous les droits fondamentaux tant qu'ils sont reconnus à tous les belges.

Notons en passant que seuls le Conseil des ministres et le gouvernement des communautés et des régions sont habilités à saisir la Cour en annulation. Les présidents des assemblées législatives nationales, communautaires et régionales, à la demande de deux tiers de leurs membres, peuvent également saisir la Cour. Pour ces autorités, aucun intérêt ne doit être excipé, il est de plein droit. La doctrine a même parlé de l'intérêt fonctionnel.^254(*)

De même, il est utile de noter qu'au-delà de l'interprétation souple de la notion d'intérêt, il est arrivé à la Cour constitutionnelle belge de recevoir les requêtes émanant des personnes privées, physiques ou morales, justifiant d'un intérêt. Le recours restait ouvert tant en ce qui concerne les règles répartitrices des compétences entre les entités composantes et l'Etat qu'en ce qui concerne les libertés fondamentales à la condition que la violation de la norme répartitrice de compétence ait enfreint un droit subjectif du requérant.

Dans cette occurrence, un délai de six mois suivant la publication de l'acte législatif querellé constitue le dies ad quem du recours en annulation. Toutefois, un nouveau délai de six mois est ouvert lorsque, statuant sur question préjudicielle, la Cour a déclaré un acte législatif non conforme aux règles de partage de compétences entre l'Etat et ses entités composantes ou même aux articles 10, 11 et 24 de la Constitution.

Les arrêts de la Cour ont l'autorité absolue de la chose jugée dès leur publication au Moniteur belge. L'annulation ainsi prononcée opère erga omnes et ex tunc. La Cour est habilitée à limiter les effets de l'annulation dans le temps, tout comme elle peut annuler un acte législatif en entier ou en partie ; les arrêts de rejet d'annulation sont obligatoires à l'égard des juridictions avec le même effet erga omnes.

Il arrive aussi, et c'est l'une des compétences de la Cour constitutionnelle belge, que le requérant sollicite la suspension de la norme dont l'annulation est poursuivie. Ceci peut se dérouler dans la même requête ou dans une requête distincte. Lorsque la Cour provisoirement a examiné la recevabilité de la susdite requête, elle peut ordonner la suspension de la norme suspectée pour une durée maximale de trois mois endéans laquelle elle devra se prononcer quant au fond de la demande d'annulation.

Deux conditions cumulatives doivent être réunies pour qu'à titre exceptionnel soit accordée la suspension sollicitée. Il faut présenter de moyens sérieux d'annulation et démontrer que l'exécution provisoire de la norme suspectée est de nature à créer un préjudice grave difficilement réparable.

Au-delà du pouvoir discrétionnaire dont jouit la Cour à ce niveau, il sied de penser que le juge constitutionnel belge procède à un préjugé, ce qui peut poser, théoriquement, la question de la fiabilité d'une décision prise par un juge qui a déjà opiné implicitement. C'est la sempiternelle question des décisions interlocutoires.

Il est de droit que la Cour belge tranche aussi les questions préjudicielles qui lui sont posées par les parties ou d'office par les autres juridictions devant lesquelles elles ont été posées. Le système centralisé belge favorise d'ailleurs le développement des questions préjudicielles qui sont par définition des négations de compétence des juridictions non constitutionnelles. Ainsi donc, tous les organes juridictionnels sont tenus de poser la question préjudicielle à la Cour.

Un tel système dont le risque d'engorgement est prévisible est néanmoins tempéré par quatre cas où le législateur spécial belge a érigé des exceptions au renvoi préjudiciel dont nous venions de dire qu'il était obligatoire pour les juges inférieurs ; ces cas sont les suivants :

1° Il s'agit du cas où l'action est irrecevable pour des motifs de procédure tirés des normes ne faisant pas elle-même l'objet de la demande de question préjudicielle. L'on pense ainsi aussi aux irrecevabilités qui seraient liées à la tardiveté, au non accomplissement des formalités de procédure qui empêcheraient de toute façon la Cour à examiner le bien fondé de la question préjudicielle qui lui serait soumise.

2° Il est admis que le juge ne devrait pas renvoyer devant la Cour une question préjudicielle qui aurait déjà fait l'objet d'un examen précédent. C'est la logique juridique fondée sur l'adage non bis in idem qui interdit en effet le réexamen par un juge quel qu'il soit d'une question qu'il aurait par ailleurs déjà tranchée.

3° Le juge qui estime que la solution à réserver à la question préjudicielle ne serait pas de nature à l'aider à résoudre le litige principal n'est pas tenu de déférer cette question au juge constitutionnel belge. Cette exception est évidemment un tempérament sérieux au caractère centralisé de la justice constitutionnelle belge ; en effet, ce pouvoir d'appréciation de tout juge confie indirectement à ce dernier une portion de la compétence du juge constitutionnel au point qu'une frange de la doctrine l'a qualifié « d'insécurité juridique ».^255(*)

4° Le juge peut estimer que la norme querellée devant lui ne viole pas manifestement les règles dont la Cour assure le respect. Les remarques faites au tertio ci-haut s'appliquent de même ici avec la vigueur. Rusen Ergec note à cet effet que « la non application de trois (dernières) exceptions à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat a pour effet de les astreindre à une obligation excessivement rigide et, selon lui, difficilement justifiable.^256(*)

Cette critique, à notre avis, n'est pas non plus justifiée car en effet, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat jouant, dans un système de dualité d'ordre des juridictions, le rôle de cours régulatrices de la jurisprudence des juridictions inférieures de chacun de leurs ordres, il ne serait pas logique du point de vue de la cohérence de l'ordre juridique belge qu'il y ait concurrence des jurisprudences « constitutionnelles » de la Cour constitutionnelle d'avec celle du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation. Le renvoi préjudiciel obligatoire évacue ce risque. Michel Fromont conclut de belle manière que « la justice constitutionnelle n'est jamais concentrée » c'est-à-dire que les juridictions ordinaires ne sont pas totalement dépourvues de compétences constitutionnelles.^257(*)

Au demeurant, les arrêts rendus sur renvoi de question préjudicielle n'ont que l'autorité relative de chose jugée même si ils s'imposent à la juridiction de renvoi et à tout juge qui serait appelé à statuer sur la même question ou sur un litige analogue. Francis Delpérée n'a pas hésité, à raison, d'y voir une troisième catégorie d'autorité de la chose jugée qu'il a qualifiée d'autorité relative renforcée.^258(*)

L'on doit à la vérité d'observer que le système de filtrage prévu par la loi spéciale de 1989 est de nature à rendre l'accès au juge constitutionnel belge assez difficile pour tout particulier. Evidemment, les avantages techniques sont légion dans la mesure où la Cour peut sereinement se concentrer sur les seuls recours « sérieux ».

Dans cette perspective, en effet, tout recours ou toute question préjudicielle renvoyée devant la Cour est d'abord examiné par une chambre restreinte composée du Président et de deux rapporteurs.

Cette chambre peut lors dudit examen aboutir à l'irrecevabilité du recours, auquel cas elle met fin adit recours à son niveau, ou au non fondement du recours introduit devant la Cour, dans ce cas, seule la Cour rejettera ledit recours en sa formation plénière.^259(*)

En analysant les statistiques aujourd'hui vieillottes de Louis Favoreu, nous ne pouvons que conclure avec lui en opinant que « la justice constitutionnelle belge joue désormais un rôle essentiel dans le système politique et juridique belge ». ^260(*)

* ²³⁹ Depuis le 8 mai 2007, la révision de l'article 142 de la Constitution a changé l'appellation de la Cour d'arbitrage qui se nomme désormais « la Cour constitutionnelle ».

* ²⁴⁰ Voir, à titre illustratif, les écrits révélateurs de J. MARCHAL, L'Etat libre du Congo : paradis perdu. L'histoire du Congo 1876-1900, 2 volumes, Borgloon, éditions Paula Bellings, 1996 ; aussi, NDAYWEL e NZIEM (I.), Histoire générale du Congo. De l'héritage ancien à la République démocratique, Bruxelles, Larcier, 1998.

* ²⁴¹ Voy BANYAKU LUAPE EPOTU, Chronologie, Monographie et Documentation sur l'histoire politique au Congo des années 60 aux années 90, Kinshasa, Compodor, 2000 ; NDAYWEL e NZIEM (I.), Histoire générale du Congo. De l'héritage ancien à la République démocratique, Bruxelles, Larcier, 1998. L'état des lieux de nos rapports étatiques mutuels fait l'objet d'un lourd contentieux à la fois politique, financier et psychologique qui est souvent vidé par des accords politiques qui ressemblent plutôt à des pis-aller qu'à de véritables conventions internationales dont le caractère licite serait hors d'atteinte tant en droit international qu'en droits internes belge et congolais. Lire, pour compléter l'information quant à ce, NGUYA NDILA (C.), Les conséquences juridiques de l'indépendance du Congo-Kinshasa sur les engagements internationaux antérieurs, Thèse de doctorat d'Etat en droit public, Université de Paris, 1969 ; voir aussi MULUMBA LUKOJI, Succession d'Etats aux droits patrimoniaux. Le cas de l'ex-Congo belge, Kinshasa, PUZ, 1979, partie II, 272 p. ; LEJEUNE (C.), « Le contentieux financier belgo-congolais », Revue belge de droit international, n°5, Bruxelles, 1959, pp.536-337.

* ²⁴² DELPEREE (D.), « Au nom de la Loi » in J.T., Bruxelles, 1975, p.492.

* ²⁴³ ERGEC (R.), Introduction au droit public, tome 1, Le système institutionnel, 2^ème édition revue et augmentée, coll. A la rencontre du droit, Bruxelles, Story Scientia, 1994, p.70.

* ²⁴⁴ GANSHOF VAN DER MEERSCH, Conclusions à Cass. Belge, 27 mai 1971, Pasicrisie, 1971, I, p.886 et suivantes.

* ²⁴⁵ Lire VANWELKENHUYZEN (A.), « L'attribution des pouvoirs spéciaux et le contrôle judiciaire de la constitutionnalité des lois » in J.T., Bruxelles, 1974, p.602 ; VELU (J.), Droit public, op. cit, pp. 252 et s.

* ²⁴⁶ ERGEC (R.), op. cit, p.70, n°202.

* ²⁴⁷ Idem, p.224, n°526.

* ²⁴⁸ DELVA (J.), « Profil constitutionnel de la Cour d'arbitrage » in A.P.T., Bruxelles, 1991, pp.1 et s.

* ²⁴⁹ Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, article 42 ; lire aussi L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, Paris, PUF, 1996, pp.109-110.

* ²⁵⁰ ERGEC (R.), op. cit, p.226, n°529.

* ²⁵¹ FAVOREU (L.), Les cours constitutionnelles, op. cit, pp.110-111. Lire aussi avec intérêt FROMONT (M.), La justice constitutionnelle dans le monde, Paris, Dalloz, 1996, pp.54, 55, 69 et 71.

* ²⁵² Consulter http://const-court.be/fr/common/content_home.html du 4 mars 2008.

* ²⁵³ BECKERS (M.), L'autorité et les effets des arrêts de la Cour d'arbitrage, Bruxelles, Story Scientia, 1987, p.7.

* ²⁵⁴ COURTOY (C.), « Intérêt fonctionnel et intérêt statutaire devant la Cour d'arbitrage », Mélanges offerts à Jacques Velu, Bruxelles, Bruylant, 1992, tome 1, p.403 cité par ERGEC (R.), op.cit, p. 229, note 185.

* ²⁵⁵ SUETENS (L.P.) et LEYSEN (R.), « Les questions préjudicielles : cause d'insécurité juridique ? » in La sécurité juridique, Liège, édition du Jeune Barreau, 1993, p.52 cités par R. ERGEC, op. cit, p.233, note 212.

* ²⁵⁶ ERGEC (R.), op. cit, p.233.

* ²⁵⁷ FROMONT (M.), La justice constitutionnelle dans le monde, op. cit, p.78.

* ²⁵⁸ DELPEREE (F.), Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Paris, Bruylant, LGDJ, 2000, pp.322-325.

* ²⁵⁹ Lire avec intérêt et pour prolonger la réflexion sur la Cour d'arbitrage devenue depuis le 8 mai 2007 la Cour constitutionnelle, DELPEREE (F.)(sous la direction de), Le recours de particuliers devant le juge constitutionnel, Actes du colloque de Louvain, Paris, Economica, 1991. Le même auteur réserve de développements très riches à la description critique du juge constitutionnel belge dans l'ouvrage collectif, DELPEREE(F.) et Alii, Regards croisés sur la Cour d'arbitrage, Bruxelles, Bruylant, 1995.

* ²⁶⁰ FAVOREU (L.), Les cours constitutionnelles, op. cit, pp.112-113. Il se situe en effet en 1995.