Du contentieux constitutionnel en RDC. Contribution à l'étude des fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle

§3. Allemagne

Parler de l'Allemagne, c'est plus précisément parler de la République fédérale d'Allemagne qui a établi une juridiction constitutionnelle depuis la Loi fondamentale du 8 mai 1949. L'intérêt à attacher à l'étude de l'ordre juridictionnel constitutionnel allemand est évident pour une jeune nation en voie de démocratisation comme la République démocratique du Congo.

Au sortir des affres de la seconde guerre mondiale, l'Allemagne post-hitlérienne ne pouvait et n'a pu qu'adopter le modèle Kelsenien de la justice constitutionnelle. D'abord, par effet de mode de l'Occident post conflit, mais aussi et surtout par nécessité de rechercher un mécanisme susceptible d'enrayer voire de conjurer définitivement les grosses dérives totalitaires dont le peuple allemand a payé le tribut le plus lourd.

L'idéologie nationale-socialiste du Führer devrait être évacuée par la loi du 12 mars 1951 qui établit la Cour constitutionnelle allemande. Elle commencera son fonctionnement réel en septembre 1951. De 1947 à 1955, à l'exception des Lander de Schleswig-Holstein et de Berlin, des Cours constitutionnelles furent établies dans tout le pays. Cinq nouvelles Cours ont été établies dans les Lander de l'ex-Allemagne de l'Est.^261(*)

L'on sait que la Cour constitutionnelle allemande se compose de seize membres repartis entre deux chambres appelées également « sénats » de huit membres chacune.

Trois juges de chaque chambre doivent être des juges fédéraux c'est-à-dire des juges ayant exercé pendant trois ans au moins au sein de cinq juridictions supérieures suivantes : la Cour de cassation, le Tribunal administratif fédéral, la Cour fédérale suprême en matière fiscale, le Tribunal fédéral du travail et la Cour fédérale d'arbitrage fédéral. Ce qui donne un chiffre de six juges sur seize.

Les dix autres juges d'autres chambres doivent être désignés parmi les personnes âgées de plus de quarante ans et ayant les diplômes requis pour exercer les fonctions de magistrat.^262(*)

Il est donc entendu que ces magistrats sont recrutés parmi les personnalités politiques ou universitaires ayant effectué les deux examens de droit c'est-à-dire possédant outre la licence, un doctorat en droit.

La moitié des membres de la Cour constitutionnelle fédérale est élue par le Bundestag, l'autre moitié par le Bundesrat^263(*). L'on peut noter que ces désignations qui ont un caractère politique manifeste se font néanmoins sur la base des listes dressées par le ministère de la justice et qui comportent les noms des magistrats fédéraux remplissant les conditions requises ainsi que ceux des postulants qui sont proposés par un groupe parlementaire du Bundestag, le gouvernement fédéral et les gouvernements des Lander. Les deux chambres du parlement choisissent selon diverses modalités dans les listes ainsi présentées mais à la majorité de deux tiers.

Dans les faits, enseigne Jean Gicquel, l'on assiste à une répartition du droit de nomination entre les partis.^264(*) Louis Favoreu, quant à lui, opine que la répartition des sièges se fait en réalité après accord entre les deux grands partis (C.D.U. et S.P.D.).^265(*) L'on observe une présence massive des professeurs de droit et des avocats parmi les juges de la Cour constitutionnelle allemande.

Les juges sont désignés pour un mandat de douze ans mais la limite d'âge est fixée à soixante-huit ans révolus. Ce mandat n'est pas renouvelable. Chaque juge est élu pour siéger dans l'une ou l'autre chambre de la Cour et sans permutation possible. Le président et le vice-président président, chacun, une chambre. Chacune des chambres joue un rôle spécifique. Michel Fromont et André Rieg n'ont pas hésité de qualifier ces deux chambres de « deux tribunaux distincts ».^266(*) La Cour jouit de l'autonomie administrative et financière ; elle ne dépend guère du ministère de la justice pour son personnel de même qu'elle dispose d'un budget autonome. Selon la tradition allemande rapportée par M. Béguin, la Cour a son siège à Karlsruhe car les juridictions suprêmes ne siégent pas dans la même ville que les assemblées et le Gouvernement.^267(*)

S'agissant de la procédure suivie devant la Cour, il est utile d'indiquer qu'il y est fait recours tant aux règles de procédure civile que celles de procédure pénale de même que celles issues du règlement intérieur de la Cour et cela, malgré la loi du 12 mars 1951 telle que modifiée à ce jour régissant la procédure à suivre devant la Cour. En effet, cette loi ne pose que des principes généraux. Ainsi la procédure est orale et écrite cependant depuis 1963 il n'y a pas d'audience orale si toutes les parties y ont renoncé. Chaque chambre siège à six juges au moins.

Lorsqu'il s'agit de la déclaration d'inconstitutionnalité d'un parti politique, la chambre statue à la majorité des deux tiers des juges présents tandis que pour les autres matières, la majorité simple des juges présents suffit. La possibilité de publier des opinions dissidentes et même le détail des votes reste ouverte aux auteurs de ces opinions. Par ailleurs, des sections sont fonctionnelles au sein de ces deux chambres et siégent à trois juges notamment dans le contentieux de recours constitutionnels directs.^268(*)

Avec Jean Gicquel, remarquons que la Cour siège, de manière exceptionnelle, en plenum, lorsqu'une chambre entend procéder à un revirement de jurisprudence. Notons que chaque Land dispose d'une Cour constitutionnelle, ce qui a pour conséquence que les juristes sont particulièrement sollicités en Allemagne dont on prétend au demeurant que la langue est la langue juridique par excellence.^269(*)

Il est classique de présenter les chefs de compétence de la Cour constitutionnelle allemande en trois branches : la défense de l'ordre constitutionnel, la défense de la répartition des compétences entre les pouvoirs publics et la défense du principe de constitutionnalité. Dans le détail, remarquons que la Cour est un tribunal électoral d'appel. Elle dispose en effet de l'aptitude à examiner les recours formés par ceux dont l'élection est contestée par le Bundestag dans le délai d'un mois, par un électeur dont la demande aura été rejetée par le Bundestag mais à condition que se joignent à lui cent autres électeurs.

La Cour exerce de même la fonction de Haute Cour de justice c'est-à-dire de tribunal répressif. Cette fonction s'exerce en effet sur la mise en accusation du Président de la République fédérale par le Bundestag ou le Bundesrat pour violation volontaire de la loi fondamentale ou d'une autre loi fédérale. Elle est également compétente pour statuer en matière de prise à partie des juges fédéraux. La pratique n'indique aucun cas d'application de ce chef de compétence.

Dans ce contexte, la Cour peut de même déchoir de ses droits fondamentaux « quiconque mésuse de la liberté d'expression notamment de la liberté de la presse, de la liberté d'enseignement, de la liberté de réunion, de la liberté d'association, du secret de correspondance, de la poste et des télécommunications, de la propriété ou du droit d'asile pour lutter contre la liberté et la démocratie ».^270(*)

Et cela, à la demande du Gouvernement fédéral, du Bundestag ou du gouvernement d'un Land. A la demande de ces autorités et du Bundesrat, la Cour peut interdire un parti politique pour violation des principes de la Loi fondamentale.^271(*)

En tant que cour fédérale, elle statue sur les litiges opposant la Fédération et les Lander ainsi que les Lander entre eux.^272(*)

La Cour tranche les conflits entre organes constitutionnels de la Fédération aux termes de la Constitution.^273(*) Là, il s'agit de préciser que par organes constitutionnels, la Cour entend non seulement le Président de la fédération, le gouvernement fédéral, les deux chambres mais également, dans certaines hypothèses, les groupes parlementaires, les députés et les partis politiques. Par ailleurs, le différend à trancher doit être réel et porter sur l'interprétation d'une ou de plusieurs dispositions constitutionnelles à un cas concret. Ce recours doit être introduit dans le délai de six mois à dater de la survenance du différend.

La Cour exerce un contrôle de la qualité et du sens des normes lorsque, sur demande d'une autorité publique ou d'une juridiction, elle se prononce sur la question de savoir si un texte antérieur à la Constitution dont l'application est sollicitée est encore en vigueur comme droit fédéral ou droit des Lander. ^274(*)

Le juge peut saisir la Cour constitutionnelle lorsqu'il éprouve des « doutes sur la question de savoir si une règle de droit international fait partie du droit fédéral et si elle crée directement des droits et des devoirs pour les particuliers ».

Enfin, si la Cour constitutionnelle d'un Land, lors de l'interprétation de la loi fondamentale, veut déroger à une décision de la Cour constitutionnelle fédérale ou de la Cour constitutionnelle d'un autre Land, elle doit soumettre la question à la décision du Tribunal constitutionnel fédéral ». ^275(*)

La Cour constitutionnelle allemande apprécie les recours constitutionnels des particuliers formés contre les lois, les actes administratifs et les jugements. En effet, aux termes de l'article 93 §1, alinéa 4a de la Loi fondamentale allemande telle que révisée le 29 janvier 1969, « quiconque estime avoir été lésé par les pouvoirs publics dans un de ses droits fondamentaux » peut introduire un recours constitutionnel.

La formule constitutionnelle de « pouvoirs publics » étant expressément large, elle englobe manifestement les expressions normatives de l'Etat telles que les lois, les actes administratifs réglementaires ou individuels et les jugements rendus par les cours et tribunaux. Et même les traités, nous dit Jean Gicquel.^276(*)

Ceci s'explique par le fait que les juristes allemands sont très attachés à la notion d'Etat de droit formulée par eux dès 1860 et dont ils font découler les grands principes de droit constitutionnel : séparation des pouvoirs, hiérarchie des normes, droits fondamentaux des individus, non-rétroactivité des lois et des actes administratifs.^277(*)

Dans l'examen de ces recours constitutionnels, la Cour allemande joue le rôle de cour administrative et de super Cour de cassation. Par ce biais, en effet, la Cour uniformise le droit allemand car elle casse généralement les décisions rendues par les juridictions fédérales suprêmes.

S'agissant du contrôle de constitutionnalité des lois et des traités, il importe de noter que celui s'exerce a priori et a posteriori. Le contrôle préventif s'exerce sur la loi d'approbation d'un traité qui doit être déférée à la Cour constitutionnelle avant sa promulgation, sur le refus de promulguer la loi opposé par le Chef de l'Etat : à cette occasion, un organe constitutionnel en désaccord avec ce refus soumet la loi à promulguer à la censure du juge constitutionnel qui a ainsi le prétexte de l'examiner avant de se prononcer sur le refus de la promulguer ; de même, l'entrée en vigueur d'une loi peut être retardée jusqu'à l'arrêt de la Cour constitutionnelle si celle-ci a suspendu son exécution par une ordonnance provisoire.

En revanche, le contrôle a posteriori s'exerce de trois manières suivantes :

1° Le contrôle abstrait des normes peut être déclenché contre une loi fédérale par le gouvernement d'un Land ou un tiers des membres du Bundestag. Il s'effectue contre toutes les catégories des lois y compris les lois constitutionnelles tant du point de la forme que du fond. Le droit allemand autorise le requérant non seulement à solliciter l'annulation de la norme suspectée d'inconstitutionnalité mais aussi de demander la confirmation de la susdite norme et dans ce cas, de solliciter son application par l'autorité gouvernementale ou administrative. ^278(*)

2° Le contrôle concret des normes sur renvoi des tribunaux. Avant 1956, seuls les tribunaux supérieurs pouvaient renvoyer devant la Cour constitutionnelle la question préjudicielle de la constitutionnalité. Depuis la reforme du 2 août 1993, une section de trois juges peut déclarer un renvoi irrecevable.^279(*)

Il faut noter au demeurant que le renvoi n'est possible que pour les lois postérieures à la Constitution, celles adoptées avant cette dernière pouvant être appréciées par tout tribunal saisi de la question sauf si elles ont été modifiées après l'entrée en vigueur de la Constitution auquel cas elles sont assimilées aux lois nouvelles.

Cependant, il sied de remarquer que le renvoi opéré par le juge allemand se fait sans tenir compte des conclusions des parties de même que la Cour constitutionnelle n'est pas limitée dans sa saisine à la disposition dont le juge de fond demande l'annulation. La décision de la Cour a effet erga omnes et doit être publiée au Journal Officiel.

3°Le recours constitutionnel à l'initiative des particuliers s'exerce si une atteinte aux droits du requérant vient directement de la loi mais cela endéans un an à dater de l'entrée en vigueur de la loi. Si l'atteinte provient de l'exécution de la loi par le juge ou par l'administration, le délai est de un mois à dater de la notification au requérant mais après épuisement des voies des recours ordinaires.

Il y a cependant, dit Louis Favoreu, assouplissement à la règle de l'épuisement des voies de droit ordinaires lorsque l'on sait à l'avance que le recours a peu de chances d'aboutir ou bien «quand il s'agit d'une question d'intérêt général ou si le demandeur devait subir un préjudice grave et inévitable s'il était renvoyé aux juges de droit commun ».^280(*) 

L'on peut simplement retenir que le requérant doit avoir été lésé dans l'un de ses droits fondamentaux énumérés dans les premiers articles de la Constitution ou aux articles 20, alinéa 4, 33, 38, 101, 103 et 104.

Cette énumération n'est pas limitative pour la Cour qui considère en effet que « les droits fondamentaux forment un ordre juridique objectif qui doit être interprété non comme une série des garanties ponctuelles, mais comme un système cohérent et complet de valeurs qui vise à la protection de la dignité de la personne humaine et à son libre développement ». ^281(*)

Ce qui fait dire à Jean Gicquel que « la Cour a grandement favorisé le règne du droit, achevant sur ce point capital, une tendance qui s'esquissait déjà sous Weimar à juridiciser les problèmes politiques ».^282(*)

La doctrine nous apprend que la Cour constitutionnelle n'est pas tenue de statuer quant au fond des recours qui lui sont soumis. Elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire quant au tri à opérer sur certains cas lorsqu'elle réalise qu'il est nécessaire de faire évoluer le droit constitutionnel.

En outre, les conclusions des requérants ne lient guère la Cour qui reste maîtresse de soulever même d'office l'inconstitutionnalité de la loi dès lors que le litige qui lui est déféré par voie de recours contre un acte administratif ou juridictionnel suppose l'application d'une telle loi. Elle peut enfin prendre ex officio une ordonnance provisoire de suspension de la loi.

La déclaration ou même la constatation de l'inconstitutionnalité de la loi amène inéluctablement à son annulation. Mais devant les effets pervers de l'annulation de la loi déférée devant elle, la Cour a recours à des méthodes qui tendent à tempérer les effets de l'annulation. L'annulation étant rétroactive ou ex tunc, les effets pervers sont légion lorsqu'il s'agit d'une loi en vigueur depuis des décennies et ayant entraîné dans son sillage plusieurs actes secondaires dont l'annulation subséquente entraînerait sans coup férir un immense chaos dans l'ordonnancement juridique.

Aussi, la loi sur la Cour constitutionnelle corrige-t-elle déjà en disposant qu'à l'exception des jugements en matière pénale qui peuvent donner lieu à réouverture des procès, « les décisions qui sont fondées sur une norme déclarée nulle... mais qui ne peuvent plus faire l'objet d'une contestation, subsistent... ».^283(*)

En revanche, la Cour a mis au point une autre technique dite d'annulation partielle qualitative qui consiste à déclarer la loi déférée nulle seulement en ce qui concerne telle situation et pas telles autres.

Elle utilise de même la technique de l'interprétation conforme qui consiste à maintenir la loi censurée en vigueur mais à condition que son interprétation soit conforme à celle donnée par le juge constitutionnel.

Il y a au demeurant possibilité de recours à la déclaration d'inconstitutionnalité sans annulation subséquente lorsqu'il y a atteinte au principe d'égalité ou à un autre droit fondamental en corrélation avec le principe d'égalité.

Enfin, la dernière technique est celle de l'annulation différée par laquelle la Cour n'annule pas la loi mais la frappe de précarité en indiquant au législateur qu'elle n'est plus que provisoirement constitutionnelle pour les raisons précisées dans les motifs et lui fait donc injonction de modifier la loi en lui fixant parfois un délai précis. Il s'agit en effet du cas où la loi est devenue inconstitutionnelle par le fait de l'évolution des faits ou du droit alors qu'à l'origine elle était parfaitement édictée.

Après ce bref survol de l'état du droit en République fédérale d'Allemagne, l'on peut affirmer qu'au-delà même de l'Etat de droit il y a l'Etat des juges.^284(*) Autant dire que la Cour est en prise permanente avec l'exercice du pouvoir. Elle y est parfaitement intégrée, à la vérité.^285(*)

La toute puissance de la Cour allemande a été, en doctrine, dénoncée, mais il faut remarquer qu'en pratique la protection des droits fondamentaux et l'uniformité de l'interprétation qui s'acquière par le biais notamment de recours constitutionnels à l'initiative des particuliers donnent de l'Allemagne une image excellente en matière de protection des droits de l'homme.

La critique paraît dénuée de tout fondement tant il est évident qu'avec le fonctionnement de la coalition majoritaire CDU-SPD, tout contrôle parlementaire devient aléatoire et illusoire et « la disparition en pratique de la responsabilité parlementaire- du fait même de cette coalition majoritaire gouvernementale- du Gouvernement fait que la Cour constitutionnelle fédérale sera amenée de plus en plus à assumer cette fonction afin de garantir un contrôle effectif du Gouvernement ».^286(*)

Aussi, se place-t-elle parmi les Etats en avant-garde de l'Etat de droit. En effet, ici comme ailleurs, les droits fondamentaux ont pris un essor considérable au point d'être considérés non seulement comme des droits invocables contre l'Etat mais aussi et surtout comme un système cohérent des valeurs s'imposant à tout producteur normatif : législateur, administrateur ou juge.

L'explication finale pourrait être trouvée dans l'adage populaire : « chat échaudé craint l'eau froide... ». La crainte du retour aux années du national socialisme nazi est-elle la même pour la Russie ?

* ²⁶¹ FAVOREU (L.), Les cours constitutionnelles, op.cit, p.49. L'exemple allemand a quelque chose de symbolique et même de symptomatique d'une lutte pour la démocratie à travers des décennies de dictature parfois sanglantes mais souvent confinant même à la catastrophe de l'Holocauste. De ce point de vue, la Cour constitutionnelle se présente comme un contre-pouvoir constitutionnel dont le fonctionnement rend en revanche les décisions de cet organe tout au moins constitutionnelles. L'organe d'annulation, on le sait depuis Hans KELSEN, produit des normes au moins égales à celles qu'il annule.

* ²⁶² FROMONT (M.) et RIEG (A.), Introduction au droit allemand, tomes 1 et 2, Paris, Cujas, 1977, 1984 cités par FAVOREU (L.), Les Cours constitutionnelles, op. cit, p.50.

* ²⁶³ Loi fondamentale, article 94 alinéa 1^er.

* ²⁶⁴ GICQUEL (J.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit, p.315.

* ²⁶⁵ FAVOREU (L.), Les cours constitutionnelles, op. cit, p.50.

* ²⁶⁶ Idem, p. 52.

* ²⁶⁷ BEGUIN (J.C.), Le contrôle de la constitutionnalité des lois en RFA, Paris, Economica, 1982 cité par FAVOREU (L.), Les Cours constitutionnelles, op. cit, p. 52.

* ²⁶⁸ Déjà en 1996, le doyen FAVOREU faisait remarquer que 98% des saisines étaient examinées par les sections des trois juges. C'est marquer, du point de vue du volume du travail, le rôle que jouent ces sections au sein de la Cour.

* ²⁶⁹ GICQUEL (J.), op. cit, p. 315, note 49.

* ²⁷⁰ Loi fondamentale, article 18.

* ²⁷¹ Loi fondamentale, article 21.

* ²⁷² Loi fondamentale, article 93, §1, alinéas 3 et 4.

* ²⁷³ Loi fondamentale, article 91, §1, alinéa 1^er.

* ²⁷⁴ NTUMBA-LUABA LUMU (A.-D.), Droit constitutionnel général, op. cit, p. 174 range ce contentieux parmi ceux de la compatibilité. Bien que l'idée soit celle exprimée par cet auteur, il sied d'y voir l'influence des études de droit international public sur le vocabulaire du contentieux constitutionnel. Il s'agit tout simplement de la constitutionnalité des textes.

* ²⁷⁵ FAVOREU (L.), Les Cours constitutionnelles, op. cit, p. 55 ; voir aussi de GUILLENCHMIDT (M.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 2005, pp.159-160.

* ²⁷⁶ GICQUEL (J.), op. cit, p.316, 1°. Parlant du traité, cet éminent constitutionnaliste cite l'affaire du 12 octobre 1993 relative au Traité de Maastricht.

* ²⁷⁷ ARDANT (P.), Institutions politiques et droit constitutionnel, op.cit, p.276.

* ²⁷⁸ FAVOREU (L.) Les cours constitutionnelles, op.cit, p.58.

* ²⁷⁹ C'est le mécanisme bien connu du filtrage des recours même si, ici, il s'applique à un renvoi de juridiction.

* ²⁸⁰ Idem, p.59.

* ²⁸¹ FAVOREU (L.), Les cours constitutionnelles, op.cit, p.60.

* ²⁸² GICQUEL (J.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit, p.316.

* ²⁸³ Voir article 79 de la loi sur la Cour constitutionnelle citée par L. FAVOREU, op. cit, p.61.

* ²⁸⁴ FAVOREU (L.), op.cit, p.65.

* ²⁸⁵ GICQUEL (J.), Droit constitutionnel ..., op.cit, p.316, B.

* ²⁸⁶ Lire avec intérêt les idées essentielles de Louis FAVOREU et de Michel FROMONT à propos de cette critique dont l'inanité est aussi proverbiale que ne l'est son énoncé principiel même.