Pouvoir d'investigation et de contrôle parlementaire. Le développement des commissions d'enquête et des missions d'information à l'Assemblée Nationale sous la Ve République

Chapitre 2 : Un Parlement au coeur des préoccupations de l'opinion

1) Le choix des thèmes de travail

Parallèlement à cet engouement parlementaire et sans doute de manière aussi déterminante, la capacité de l'Exécutif à s'opposer à une demande de création de commission d'enquête, notamment lorsqu'elle touche à des sujets d'actualité forte dont l'opinion publique se saisit, se réduit. Les évènements marquants et fortement médiatisés sont ainsi fréquemment à l'origine de propositions de résolution et leur rejet pourrait être source d'incompréhension pour l'opinion publique. On remarque ainsi que les parlementaires, au-delà de l'utilisation qu'ils font des séances de questions au gouvernement qui leur donnent une tribune pour alerter sur un sujet d'actualité, déposent de nombreuses propositions de résolution demandant la création d'une commission d'enquête sur des sujets sur lesquels les médias et/ou l'opinion publique se sont mobilisés. L'une des revendications fortes de l'opinion reste la demande de transparence et, bien souvent, comme récemment sur des sujets comme les victimes de la canicule ou l'affaire dite d'Outreau, de mise en lumière des responsabilités. Le Parlement tente de répondre à cette « demande sociale⁸⁹ » de contrôle.

⁸⁹ Qui comprend « une demande de justice », « une demande de responsabilité » et « une demande concernant les risques quotidiens » selon la classification établie par Nicolas Grandguillaume, La demande de contrôle, Revue administrative, n°318, 2000, p.643.

L'étude des 124 propositions de résolution déposées sous la XIe législature en permet une illustration. Certaines sont en réaction directe à un évènement récent comme, par exemple, la proposition de résolution n° 3553 de M. Noël Mamère visant à la création d'une commission d'enquête sur << les conditions de la libération des otages français du Liban », la proposition de résolution n° 1883 de M. Georges Sarre tendant à la création d'une commission d'enquête chargée de <<déterminer les circonstances qui ont permis à Maurice Papon de ne pas être mis sous contrôle judiciaire et de se soustraire à l'obligation de se constituer prisonnier » ou encore la proposition de résolution n° 3328 tendant à la création d'une commission d'enquête << sur l'origine des incidents survenus le 6 octobre 2001 lors du match de football France-Algérie au Stade de France et sur les conditions d'organisation de cette rencontre ». Elles sont restées sans suite.

La lecture de la liste des propositions de résolution fait ainsi apparaître une grande diversité des thèmes proposés. Certaines proposition de résolutions visent, en effet, de la part de l'opposition à contester les annonces du gouvernement, touchant ainsi à plusieurs domaines de l'activité de la majorité comme la politique de l'emploi⁹⁰ , la délinquance⁹¹ ou à mettre directement en cause sa politique en pointant des

⁹⁰ Proposition n°3687 de M. Hervé Morin tendant à la création d'une commission d'enquête sur les chiffres de l'emploi et de l'insécurité.

⁹¹ Proposition n°3570 de M. Claude Goasguen tendant à la création d'une commission d'enquête sur les chiffres de la délinquance.

dysfonctionnements⁹² ou en en dénonçant les conséquences⁹³ . Ces propositions relevant plus du domaine d'un affrontement majorité-opposition sont également restées sans suite. Les propositions de résolutions sont ainsi amenées à couvrir un large champ thématique. C'est également le cas en ce qui concerne la liste des commissions d'enquête effectivement constituées sous la XIe législature, dont l'étude permet néanmoins de dégager trois grandes catégories de sujets abordés.

Ainsi, à la suite de l'explosion de l'usine AZF, tous les groupes parlementaires ont été amenés à déposer une proposition de résolution visant à la poursuite d'une enquête en lien avec la catastrophe. Si les formulations initiales diffèrent⁹⁴, les objectifs sont les mêmes : répondre à une attente des citoyens à la suite d'un évènement qui a fait naître une émotion particulière. Ainsi a finalement été créée la commission d'enquête parlementaire « sur la sûreté des installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de l'environnement en cas d'accident industriel majeur ». Dans le même ordre d'idées et afin de ne pas laisser une opinion publique après un évènement marquant sans réponse ou sans perspective pour éviter qu'il ne se reproduise ont été créées, sur proposition de

⁹² Proposition n°1581 de M. François d'Aubert visant à créer une commission d'enquête sur les dysfonctionnements des services du Premier ministre en ce qui concerne le traitement du dossier corse.

⁹³ Proposition n°1037 de M. Jacques Kossowski et plusieurs de ses collègues tendant à créer une commission d'enquête visant à évaluer le coût, pour les comptes sociaux et les financement publiques, de la régularisation des étrangers lié à la circulaire du ministère de l'intérieur du 24 juin 1997.

94 << Les causes et les conditions exactes de l'explosion ainsi que sur la responsabilité de l'Etat sur les questions d'ordre public et de sécurité nationale face aux menaces terroristes » pour Philippe de Villiers, << la protection des personnes comme de l'environnement contre le risque biologique, technologique et industriel » pour Jean-Marc Ayrault, << la prévention des risques majeurs technologiques » pour Philippe Douste-Blazy, propositions de résolutions n°3304, 3289, et 3284.

plusieurs groupes⁹⁵, la Commission d'enquête « sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation »⁹⁶ et la Commission d'enquête « sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants⁹⁷ ». Le Parlement se fait alors le relais des préoccupations de l'opinion et tente d'y répondre à la fois pour marquer son intérêt et pour apporter des perspectives d'avenir. Si ce type d'initiatives permet une évaluation des risques et des propositions de réforme du fonctionnement des services de l'Etat, des dispositifs de prévention ou d'alerte, elles sont néanmoins parfois récurrentes en matière de catastrophe naturelle comme en témoigne la création d'une commission d'enquête sur les inondations sous la XIe législature, faisant suite à celle « sur les causes des inondations et les moyens d'y remédier » mise en place sous la précédente⁹⁸. Néanmoins, en ce qui concerne la question du transport maritime des produits dangereux et polluants, la commission d'enquête parlementaire a permis la mise en place de nouvelles mesures. Il est d'ailleurs à noter le suivi parlementaire de ce sujet, qui a amené à la création, en 2003, d'une commission d'enquête « sur les mesures préconisées en matière de sécurité du

⁹⁵ Proposition de résolution n°3031 de M. Jacques Fleury tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes des inondations répétitives et sur les moyens propres à faire face aux aléas climatiques et proposition de résolution n° 2982 de MM. Jean-Louis Debré, Jean-François Mattei et Philippe Douste-Blazy tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes, notamment climatiques, environnementales et urbanistiques des inondations exceptionnelles afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts et de prévenir les crues à répétition.

⁹⁶ Créée le 17 mai 2001 et terminée le 14 novembre 2001.

⁹⁷ Créée le 20 janvier 2000 et terminée le 5 juillet 2000 après le dépôt de 5 propositions de résolution sur le sujet.

⁹⁸ Créée le 5 mai 1994 et terminée le 4 novembre 1994.

transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité⁹⁹ ». Toujours avec cette volonté d'évaluation des risques et de mise à plat, à un moment donné, des connaissances sur des sujets faisant l'objet d'une interpellation forte de l'opinion publique, les parlementaires ont été amenés à créer une commission d'enquête liée à la question dite de la << Vache folle » : la Commission d'enquête << sur le recours aux farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage, la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine et les enseignements de la crise en terme de pratiques agricoles et de santé publique¹⁰⁰ » et plus généralement la Commission d'enquête << sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France¹⁰¹ ». Ainsi, sur les quinze commissions d'enquête créées sous la XIe législature, un tiers sont sur des sujets relevant du domaine du risque encouru par la population, qu'il soit sanitaire, écologique ou naturel.

Avec cette même volonté d'embrasser des sujets de préoccupation sociétale, sans qu'ils ne soient forcément choisis après un évènement catastrophique, plusieurs groupes parlementaires ont été amenés à proposer des thèmes de commission d'enquête identiques : en 2000, par exemple, pour la commission d'enquête sur << la

⁹⁹ Créée le 5 février 2003 et terminée le 10 juillet 2003.

100 Créée le 7 octobre 1999 et terminée le 29 mars 2000.

101 Créée le 13 décembre 2000 et terminée le 13 juin 2001.

situation dans les prisons françaises¹⁰² » ou encore en 1998 pour la commission d'enquête sur la question des sectes. Ces deux sujets sont d'ailleurs des thèmes récurrents d'enquête ou de réflexion parlementaire sans doute pour des raisons différentes. En ce qui concerne le problème des sectes, l'évolution du nombre et des méthodes des mouvements à caractère sectaire peut justifier une nécessaire actualisation des travaux parlementaires. Ainsi, une première Commission d'enquête << sur les sectes¹⁰³ » a rendu un rapport en 1995 mais la représentation parlementaire a jugé utile de reprendre ce thème d'enquête dès 1998 en axant plus particulièrement ses travaux sur << la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes, ainsi que sur leurs activités économiques et leurs relations avec les milieux économiques et financiers¹⁰⁴ ». Plus récemment encore, vient d'être créée le 28 juin 2006, une Commission d'enquête << relative à l'influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs » avec le souci de renforcer les organes de contrôle et de prévention préexistants¹⁰⁵. En ce qui concerne les prisons, il s'agit moins, pour les parlementaires d'actualiser leurs

102 Proposition n°2118 de M. Laurent Fabius, proposition n°2078 de M. Claude Goasguen, proposition n°2079 de Mme Christine Boutin, proposition n°2106 de M. Guy Hascoët. Commission créée le 3 février 2000 et terminée le 28 juin 2000.

103 Créée le 29 juin 1995 et terminée le 22 décembre 1995

104 Proposition n°908 de M. Jacques Guyard et proposition n°811 de M. Jean-Pierre Brard. Commission créée le 15 décembre 1998 et terminée le 10 juin 1999.

105 « Certes, il existe au sein du ministère de l'éducation nationale une cellule de prévention du phénomène sectaire qui exerce de nombreux contrôles, y compris dans les établissements hors contrat et auprès des enfants qui reçoivent un enseignement à domicile. Cependant, ces contrôles ne semblent pas suffisants puisque la Miviludes cite des sectes ayant mis en place des établissements d'enseignement aux pratiques critiquables, telles que l'absence de titres du personnel d'encadrement ou le non-enseignement de certaines matières », intervention de Georges Fenech, rapporteur de la commission des lois à l'occasion de la discussion en séance de la proposition de résolution de M. Philippe Vuilque, première séance du 28 juin 2006.

connaissances sur un thème dont l'appréhension s'avère complexe et changeante comme la question des sectes mais plutôt de continuer à s'attacher à un thème sur lequel ils sont contraints de ne pas constater de réelles avancées. Ainsi a été créée, le 27 mars 2001, une mission d'information sur << le suivi de la commission d'enquête sur les prisons ». Le rapport en commission sur les conclusions de cette mission d'information a amené Bernard Roman, Président de la commission des Lois, à souhaiter << qu'au-delà de ce travail de réflexion, la commission des Lois rappelle au Gouvernement l'urgence du plan de rénovation des prisons. Il a observé, à cet égard, que dix-huit mois après l'annonce de l'affectation de 10 milliards de francs à ces rénovations, aucune dépense n'avait encore été engagée ¹⁰⁶». Deux autres commissions d'enquête relèvent de thèmes sur lesquels l'opinion publique peut être amenée à manifester une attente : la Commission d'enquête << sur l'état des droits de l'enfant en France, notamment au regard des conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité¹⁰⁷ » et celle sur << certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de service et financiers et leur conséquences sur l'emploi¹⁰⁸ » visant à étudier les phénomènes de délocalisation. Près d'un tiers des commissions d'enquête créées sous la XIe législature visent ainsi à traiter de sujets dits sociétaux.

106 Compte rendu de la Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République du 27 juin 2001.

107 Créée le 8 janvier 1998 et terminée le 5 mai 1998.

108 Créée le 9 décembre 1998 et terminée le 2 juin 1999.

Le tiers restant aborde des thèmes dont la portée quotidienne est sans doute moins forte pour l'opinion publique, mais dont la médiatisation ou la dénonciation ont fait naître doutes, interrogations et, de fait, besoin ou obligation, pour la représentation parlementaire voire le gouvernement, de laisser travailler une commission d'enquête pour, si ce n'est clore, au moins dépassionner le sujet. Ainsi ont été créées deux commissions d'enquête sur la situation corse¹⁰⁹ dont une directement liée à l'incendie de la paillote, une commission d'enquête sur << le régime étudiant de sécurité sociale¹¹⁰ » consécutive aux révélations sur la MNEF, une commission d'enquête sur << les agissements, le fonctionnement, les objectifs du groupement de fait dit << Département protection sécurité » et les soutiens dont il bénéficierait¹¹¹ » suite à la multiplication d'actes délictueux commis par des membres de ce service d'ordre du Front national, et enfin, la commission d'enquête << sur l'activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce¹¹² ».