Pouvoir d'investigation et de contrôle parlementaire. Le développement des commissions d'enquête et des missions d'information à l'Assemblée Nationale sous la Ve République

Introduction

La Constitution de 1958 a largement limité les prérogatives du Parlement. Un renversement institutionnel s'est opéré, en réaction aux IIIe et IVe Républiques, symbolisé notamment par les articles 16, 34 et 37 de la Constitution. Les compétences du Parlement sont dès lors celles que la Constitution, sous le contrôle du juge constitutionnel, lui attribue. De la rationalisation de l'activité parlementaire combinée avec la discipline majoritaire, particulièrement significative à partir de 1962, découle une large autonomie d'action gouvernementale. La double fonction du Parlement inhérente au régime représentatif est le vote de la loi et le contrôle du Gouvernement. Dans le cadre de la Ve République où le pouvoir exécutif domine, il s'agira de nous attacher à la fonction de contrôle que peuvent exercer les parlementaires.

Historiquement, tous les pouvoirs de contrôle reposaient sur le Parlement lui-même et l'exercice de ce pouvoir constituait une grande partie de l'activité parlementaire relayant parfois directement les préoccupations de l'opinion. C'est ainsi que sous la Restauration ou la monarchie de Juillet, alors que la responsabilité ministérielle devient collective et politique, le contrôle du gouvernement par la Chambre prend une nouvelle dimension. Symbolisés par l'adresse ou les pétitions, les moyens de contrôle parlementaire permettent alors un contrôle quasi quotidien¹. La Constitution

¹ Lors des sessions, qui étaient alors très circonscrites dans le temps.

de 1875 laisse aux assemblées la fixation dans leur règlement des procédures législatives et de contrôle de l'activité gouvernementale. C'est ainsi que sous la IIIe République les enquêtes parlementaires sont amenées à pouvoir se saisir de tous sujets, sans contrainte, au nom de l'existence de la responsabilité ministérielle². La IVe République donne un cadre constitutionnel mais ne crée pas d'organe de contrôle extérieur aux chambres sur leur règlement intérieur.

La Constitution de la Ve République marque un tournant. A la différence et sans doute en réaction aux systèmes parlementaires de 1875 et de 1946 - les constituants ayant pour objectif d'assurer la stabilité ministérielle- elle organise minutieusement le règlement des Assemblées. Le cadre constitutionnel renforcé par la pratique parlementaire tend à aboutir à un contrôle plus informatif qu'un contrôle ayant pour objectif la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale : le contrôle sanction.

La fonction de contrôle parlementaire s'exerce en effet désormais de manière distincte entre les moyens de contrôle associés à des procédés de mise en jeu de la responsabilité du gouvernement qui relèvent du « contrôle sanction », et ceux que l'ont peut qualifier, comme Pierre Avril et Jean Gicquel, de moyens de « contrôle

² La définition d'une commission d'enquête donnée par Eugène Pierre en est la meilleure illustration : << On appelle << enquête parlementaire » les investigations auxquelles une Assemblée procède elle-même par l'intermédiaire des membres qu'elle a désignés avec un mandat déterminé. Ces enquêtes peuvent être ordonnées sur toutes les questions qui intéressent le pays. Le droit pour chaque Chambre d'y procéder librement n'a jamais été inscrit dans nos lois ni dans nos constitutions, mais il découle des pouvoirs généraux attribués aux représentants de la nation. Lorsqu'il s'agit des actes du pouvoir exécutif, le droit d'enquête trouve sa justification dans les textes qui établissent la responsabilité ministérielle ». Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Motteroz, 1893, p.584.

information³ ». Le règlement actuel de l'Assemblée nationale est, à cet égard, révélateur. Il effectue, dans son titre III relatif au contrôle parlementaire une distinction formelle entre « les procédures d'information et de contrôle de l'Assemblée » et « la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale ».

Ainsi, deux études du contrôle parlementaire peuvent, en pratique, distinctement ou parallèlement être effectuées. L'analyse des procédures de sanction, de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale - motion de censure, question de confiance - permet d'appréhender les rapports entre majorité et opposition au sein de l'Assemblée nationale et d'étudier comment leur portée est largement diminuée par le fait majoritaire. Mais elle tend, de fait, à alimenter la vision d'un parlement rationalisé au regard d'un pouvoir de contrôle auparavant marqué par un résultat immédiatement quantifiable: le nombre de gouvernements déchus. La véritable fonction de contrôle parlementaire actuelle passe en grande majorité par d'autres canaux : le contrôle information, ainsi, revêt diverses formes dont la définition et les contours peuvent se révéler complexes. Nous pouvons déterminer qu'il comprend assez spontanément les questions, qu'elles soient orales, écrites ou au gouvernement, les commissions ad hoc, les délégations et offices parlementaires, les missions d'information et les commissions d'enquête. Olivier Duhamel, qui propose une segmentation à l'intérieur du contrôle information, entre l'information qui permet

³ Pierre Avril - Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 2004.

<< d'interroger » et celle qui permet de << chercher », y ajoute même l'examen des propositions d'actes communautaires. Dominique Chagnollaud et Jean-Louis Quermonne offrent au contrôle parlementaire une définition générique de <<compétence politique du Parlement⁴ », en divisant ce contrôle politique sous trois aspects: le droit à l'information, l'utilisation du travail d'investigation et la possibilité de mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. On le voit, si la spécificité du contrôle sanction dans un cadre procédural très contraint est d'une grande lisibilité, les autres formes du contrôle parlementaire méritent une analyse plus précise. En partant du postulat que le Parlement doit être informé pour pouvoir contrôler, en observant le développement depuis quelques années de cette forme d'activité parlementaire, et en souhaitant étudier une forme de contrôle moins soumise au fait majoritaire que le contrôle sanction, forme qui, de fait, et en prenant en compte un cadre politique contemporain bipolarisé, a plus de chances d'aboutir à des résultats, nous nous attacherons au contrôle parlementaire à travers l'étude des commissions d'enquête et des missions d'information.

Sans ajouter à la confusion d'une difficile classification de ce type d'outils de contrôle mais en essayant d'en analyser toutes leurs dimensions, il s'agira d'étudier leur fonctionnement, leur évolution mais aussi leur utilisation effective par les parlementaires, qui peut révéler que la frontière est subtile et parfois franchie dans

les faits entre instruments initiaux de contrôle et outils de développement d'une nouvelle forme d'initiative législative.

Au début des années 90, le thème de la rénovation du Parlement est devenu fréquent dans le discours politique et, que ce soit dans la bouche des parlementaires eux- mêmes, des présidents successifs de l'Assemblée nationale, des experts chargés de réfléchir au renouveau institutionnel français, tous s'accordent pour souhaiter une revalorisation du rôle du Parlement en matière de contrôle. Dans les années 90, l'instauration d'une session unique avait pour objectif de permettre un contrôle quasi ininterrompu de l'action gouvernementale. En matière de contrôle parlementaire, les avancées significatives sont donc récentes mais le développement de ce contrôle ne cesse de s'accroître dans un cadre où désormais enquête, information et évaluation tendent à se mêler.

Le Parlement est sans nul doute à la recherche de nouvelles voies et de nouveaux instruments non seulement pour contrôler le pouvoir exécutif mais surtout pour arriver à consolider un pouvoir en tant que tel. L'enquête, moyen de contrôle, n'est certes plus moyen de censure, mais elle est amenée à doter le Parlement d'un outil de revalorisation de son rôle par le développement de son information propre dont découle aussi sa capacité à multiplier sa force propositionnelle. Nous verrons ainsi qu'enquêtes parlementaires et missions d'information permettent aux parlementaires de reprendre une place nouvelle dans sa fonction législative amputée par la

prééminence de l'exécutif sous la Ve République. Ainsi, ce travail de description de la pratique parlementaire effective, qui mêle étude des pouvoirs juridiques dont le Parlement est doté, regard sur le règlement intérieur qui organise son activité, mais surtout, analyse de la réalité de l'activité législative quotidienne à l'Assemblée nationale permet d'appréhender au plus près une face méconnue du parlementarisme en plein développement (I). La réalité du Parlement n'est pas forcément celle qui est le plus souvent relayée et l'éventuel besoin de réhabilitation d'une institution passe aussi la connaissance de son fonctionnement. L'ouvrage de Marc Abélès sur l'Assemblée nationale⁵ avait permis d'ouvrir les portes d'un univers méconnu et d'en restituer la vie quotidienne avec un réel souci d'exhaustivité et une capacité à donner l'impression au lecteur d' << y être ». Les limites de l'exercice ont été maintes fois détaillées. Les études de cette partie fonctionnelle et ascendante du travail parlementaire se développent⁶. Elles nous permettent d'aborder les moyens dont une institution, l'Assemblée nationale en l'occurrence, est en capacité de se saisir des instruments à sa disposition et d'en élargir la pratique pour revaloriser son rôle, faire vivre le pluralisme en son sein, ou encore organiser son ouverture sur la société. Il s'agit dès lors pour nous de nous attacher à l'enquête, l'investigation ou l'information parlementaire comme <<instrument démocratique », utilisé par des parlementaires en recherche de nouvelles formes de représentation (II).

⁵ Marc Abélès, Un ethnologue à l'Assemblée, Poches Odile Jacob, Paris, 2001.

⁶ La récente thèse Pauline Türk, les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du Parlement sous la Ve République, Thèse, Paris, Dalloz, 2005, en est un exemple.