Le recours gracieux préalable au Cameroun, trente ans après

SOMMAIRE

INTRODUCTION GÉNÉRALE 1

PREMIÈRE PARTIE : UNE TRANSFORMATION LIMITÉE DES
EXIGENCES DE FORME DU RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE .... 14

CHAPITRE-1 : LA RÉAFFIRMATION DU CARACTÈRE D'ORDRE PUBLIC DU RECOURS GRACIEUX 16

CONCLUSION DU CHAPITRE 1 47

CHAPITRE-2 : L'ATTÉNUATION DE LA RÈGLE DU RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE 48

CONCLUSION DU CHAPITRE 2 61

CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE 62

SECONDE PARTIE : UNE MODIFICATION ATTÉNUÉE DES
EXIGENCES DE FOND DU RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE 63

CHAPITRE-1 : LA SIMPLIFICATION DES RÈGLES RELATIVES À LA DÉTERMINATION DE L'AUTORITÉ ADRESSATAIRE DU RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE 65

CONCLUSION DU CHAPITRE 1 93

CHAPITRE-2 : LA QUASI STABILITÉ DES RÈGLES RELATIVES AUX DÉLAIS DU RECOURS GRACIEUX 95

CONCLUSION DU CHAPITRE 2 108

CONCLUSION DE LA SECONDE PARTIE 109

CONCLUSION GÉNÉRALE 111

RÉSUMÉ

Une trentaine d'années après l'ordonnance n°72/6 du 26 août 1972 portant organisation de la Cour Suprême, on peut se poser la question de savoir si le recours gracieux préalable à la saisine de la juridiction administrative demeure la même institution qu'elle avait été conçue et appliquée à l'origine.

Aujourd'hui, à l'heure de la transformation de notre société sous l'emprise des libertés et droits de l'homme, il s'avère important de nous demander si le recours gracieux préalable au Cameroun a intégré l'évolution des libertés et des droits de l'homme.

Le recours gracieux préalable est -t-il toujours notamment comme l'écrivait jadis le Professeur KAMTO le « casse- tête du contentieux administratif camerounais » ? Il est donc important de mettre en évidence les différentes transformations que ce recours a connues en l'espace de trente ans.

Cette étude nous permettra de constater que le recours gracieux préalable a évolué tant dans le fond que dans la forme.

Dans le fond, les règles relatives à l'autorité adressataire ont connu une modification significative tandis que celles relatives aux délais n'ont quasiment pas changé.

Sur la forme, le recours gracieux préalable reste un recours précontentieux dont le caractère d'ordre public est menacé par une multitude d'exceptions.

INTRODUCTION GÉNÉRALE

En contentieux administratif, le recours gracieux est la phase préalable au déclenchement d'une action en justice contre l'Administration. En tant que tel, c'est un acte de procédure qui constitue un pré requis à l'accès à la juridiction administrative. Il a pour but d'inviter l'Administration « selon le cas soit à retirer l'acte administratif contesté, soit à réparer le préjudice que son action ou son inaction a pu causer aux tiers¹ ». Ce préalable peut alors bloquer ou au contraire déclencher la phase proprement contentieuse du contentieux administratif². Les recours gracieux sont des « recours qui sans être nécessairement fondés sur un droit violé sont portés devant l'Administration ellemême et se règlent par une décision administrative »³. Par ailleurs, le fondement du recours gracieux se trouve dans un principe général dégagé par le juge administratif français à savoir « la possibilité pour les autorités administratives d'assurer par une procédure de retrait le contrôle de leurs propres actes⁴ ». Le requérant informe l'Administration par le recours gracieux préalable de l'imminence d'une action en justice contre elle. Il lui demande le réexamen d'une décision litigieuse faute de quoi cette dernière pourra être éventuellement contrainte par une décision de justice. Le recours gracieux préalable est la survivance de la théorie du Ministre juge en France. Selon cette théorie, le Ministre tranchait en premier ressort le litige et sa décision pouvait être contestée en appel devant le Conseil d' État⁵ . La loi n°2006/022 du 29 décembre 2006 fixant l'organisation et le fonctionnement des tribunaux administratifs en son article 17 alinéa 1 dispose : « Le recours devant le tribunal administratif

¹ GUIMDO DONGMO (B-R), « Le droit d'accès à la juridiction administrative au Cameroun .Contribution à l'étude d'un droit fondamental», RRJ, n°XXXIII-121 ,2008-1, p.469.

² KAMTO. (M) « La fonction administrative contentieuse de la Cour Suprême du Cameroun », in Les Cours suprêmes en Afrique (sous la direction de CONAC (G) et de DUBOIS De GAUDUSSON (J), Paris, Economica, 1988, pp.31-67, notamment p.42.

³ TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, Paris, LGDJ, ^21ième Ed, 1988, p. 200.Voir aussi AUBY (J -M) et FRAUMONT (M), Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communauté Économique Européenne (Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas), Paris, Dalloz, 1971, pp.215 et ss.

⁴ Voir les conclusions du Commissaire du gouvernement Rivet sur l'arrêt Dame Cachet, CE, 3 novembre 1922, p.552 ,GAJA,6^ième Ed, 1974, n°170, pp.170 et suivants. Cité par KAMTO (M) « La fonction administrative contentieuse de la Cour Suprême du Cameroun », Article précité, p.43.

⁵ TROTABAS (L) et ISOART (P), Ouvrage précité : le Chef de l'État rendait la justice administrative. « Juger était considéré comme administrer». Le Ministre supérieur hiérarchique des services était de droit juge de droit commun en matière administrative : c'était la théorie du Ministre juge qui fut abandonnée en France depuis l'arrêt CADOT de 1889 qui marque la séparation de l'Administration active de la juridiction administrative.

n'est recevable qu'après rejet d'un recours gracieux adressé à l'autorité auteur de l'acte attaqué ou à celle statutairement habilitée à représenter la collectivité ou l'établissement public en cause ». Cette disposition est novatrice à plusieurs égards par rapport à l'ordonnance n° 72/06 du 26 août 1972 fixant l'organisation de la Cour Suprême de 1972⁶. Il est toutefois nécessaire de délimiter les cadres conceptuel et méthodologique de notre sujet.

I- Approche conceptuelle du sujet

Il convient de ne pas confondre le recours gracieux avec des recours précontentieux avec lesquels il partage la même finalité qui est celle de requérir de l'Administration qu'elle revienne sur une décision prise auparavant. Nous pouvons évoquer à ce titre le recours hiérarchique, le recours de tutelle, la règle de la décision préalable applicable devant les tribunaux français, le « fiat justicia anglais ». De même nous ferons un distinguo entre les modes alternatifs de règlement des conflits, les recours contentieux et le recours gracieux préalable.

A - Recours gracieux préalable et recours hiérarchique

Le recours hiérarchique contrairement au recours gracieux préalable est adressé non pas à l'autorité auteur de l'acte, mais plutôt à son supérieur hiérarchique⁷. Le contentieux administratif camerounais laisse quelque place au recours hiérarchique. Un tour d'ensemble de ce contentieux nous permet de remarquer que dans le contentieux fiscal le requérant insatisfait de la décision du Directeur des impôts doit obligatoirement exercer un recours auprès du Ministre des finances. On peut raisonnablement penser qu'il s'agit là d'un recours hiérarchique puisqu'il va sans dire que le Ministre des finances est le supérieur hiérarchique du Directeur des impôts. Aux termes de l'article 321 du Code Général des Impôts, « Lorsque la décision du Directeur des impôts ne donne pas entièrement satisfaction au réclamant, celui-ci doit adresser sa réclamation au

⁶ L'article 12 paragraphe 1 de cette ordonnance disposait : « Le recours devant la Cour Suprême n'est recevable qu'après rejet d'un recours gracieux adressé au Ministre compétent ou à l'autorité statutairement habilitée à représenter la collectivité publique ou l'établissement public en cause ».

⁷ OWONA (J), Droit administratif spécial de la République du Cameroun, Paris, EDICEF, 1985, p. 207.

Ministre des finances. La réclamation ainsi présentée doit pour être recevable remplir les conditions suivantes ;...être présentée dans un délai d'un mois à partir de la notification de la décision du Directeur des impôts ou dans les soixante jours de la date de mise au recouvrement du rôle ou de la connaissance certaine de l'imposition⁸». Le verbe devoir exprimant une obligation, on doit y comprendre qu'il ne s'agit pas d'un recours hiérarchique facultatif. C'est pour cela que le juge administratif a eu à débouter les requérants qui n'avaient pas respecté cette formalité⁹.

Le recours hiérarchique partage avec le recours gracieux préalable le fait qu'il vise à obtenir un règlement non juridictionnel du litige administratif et contribue ainsi à décongestionner le prétoire administratif. On peut aussi par ailleurs regretter le fait que le législateur camerounais n'ait pas comme ses homologues béninois, burkinabé et marocain¹⁰ laissé aux requérants la possibilité de choix entre le recours gracieux et le recours hiérarchique. Au Bénin par exemple, l'article 68 alinéa 2 de l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966 dispose : «Avant de se pourvoir contre une décision individuelle, les intéressés doivent présenter un recours hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision ». Il découle de cette disposition qu'au Bénin, le recours gracieux et le recours hiérarchique ont les mêmes finalités. La juridiction administrative a eu à dégager sous l'empire de l'ordonnance de n° 72/06 précitée le lien qui peut exister entre le recours gracieux préalable et le recours hiérarchique¹¹.

⁸ Code Général des Impôts. Voir jugement n°128/02-03/CS-CA du 24 septembre 2003, Me N'DENGUE Thomas Byll c/ État du Cameroun (MINFIB).

⁹ Voir jugement n°128/02-03/CS-CA du 24 septembre 2003, Me N'DENGUE Thomas Byll c/ État du Cameroun (MINFIB), jugement précité.

¹⁰ Voir ONDOA (M), Le droit de la responsabilité publique dans les États en développement : Contribution à l'étude de l'originalité des droits africains. Thèse Droit, Université de Yaoundé II-SOA, T.1, pp. 83 et ss. Voir aussi ENONE EBOH (T), les délais dans le contentieux de l'excès de pouvoir au Bénin, Mémoire disponible sur http://www.memoireonline.com 2007.

¹¹ Jugement n°36/04-05/CS-CA du 29 décembre 2004, Crédit Foncier du Cameroun c/ État du Cameroun (MTPS) et MISSOKA Antoine Marie. On peut y relever ce qui suit : « Attendu qu'en droit camerounais, le recours hiérarchique s'identifie au recours gracieux en ce qui concerne la décision de l'inspecteur provincial du travail ».