Analyse critique de la collaboration entre les organes exécutif et législatif provinciaux du Nord Kivu

Section 1 : Le domaine de collaboration

Alors que la constitution du 18 Février 2006 prévoit comme institutions provinciales l'Assemblée provinciale, organe délibérant et le Gouvernement provincial, organe exécutif provincial ; elle prévoit en même temps que chaque institution dispose de ses compétences propres. Après avoir rappelé en son article 1^er que l'Assemblée est l'organe délibérant de la province, le règlement intérieur de cette institution provinciale dispose à son article 2^22(*) ce qui suit : sans préjudice des autres prérogatives qui lui sont reconnues par la constitution, l'Assemblée Provinciale a pour mission de :

1. Légiférer par voie d'édit dans le domaine des compétences réservées à l' Assemblée provinciale ;

2. Contrôler le Gouvernement provinciale ainsi que les services publics provinciaux et locaux ;

3. Procéder à la cooptation des chefs coutumiers désignés, appelés à siéger au sien de l'Assemblée provinciale ;

4. Elire les sénateurs ;

5. Elire le Gouverneur et le Vice-gouverneur de la Province.

De par ces missions, l'Assemblée provinciale intervient alors comme législateur au niveau provincial. Elle dispose à ce titre de toutes les prérogatives attachées au parlement national avec une différence que le niveau provincial n'a pas deux chambres : l'assemblée et le sénat : en province, l'organe délibérant est monocaméral, il n'y a que l'assemblée qui fonctionne. Ses membres sont par ailleurs appelés Députés provinciaux.

D'autre part, le Gouvernement provincial exerce les attributions dévolues à tout organe exécutif. Ses membres sont appelés Ministres provinciaux et ils sont dirigés par un Gouverneur et un Vice-gouverneur, tous élus par l'Assemblée provinciale. Et donc s'il s'agirait d'étudier le régime politique provincial en RDC, l'on dirait sans conteste qu'il s'agit d'un régime parlementaire pur.

Cependant, ainsi que nous l'avons dit supra, pour une harmonie dans la gestion provinciale, il faut qu'il y ait collaboration entre ces deux institutions. En effet, comment on peut imaginer que chacune de ces institutions puisse fonctionner à vase clos ? Peuvent-elles se constituer en adversaire ? La réponse est certainement négative en ce sens que seule la collaboration permet à ces institutions provinciales d'atteindre leurs missions.^23(*)

Au niveau provincial, il existe, entre le législatif et l'exécutif, beaucoup de mécanismes de collaboration portant entre autre sur : l'approbation par l'instance parlementaire, du programme du gouvernement suivi de l'investiture dudit gouvernement; l'examen, en commission et en plénière, des projets et propositions de lois ou d'édits; l'examen et le vote du budget de la Province.

Paragraphe 1 : L'initiative conjointe des édits

L'article 2 litera 1 du Règlement intérieur de l'Assemblée provinciale du Nord Kivu dispose qu'elle a pour mission de légiférer par voie d'édit dans le domaine des compétences réservées à l'Assemblée provinciale. Cette disposition ouvre la voie à plusieurs matières qui doivent être du domaine de la province. Par ailleurs, la Constitution du 18 Février 2006 rappelle que par une habilitation spéciale, l'assemblée nationale peut déléguer certaines de ses compétences législatives aux assemblées provinciales pour un temps bien déterminé. C'est donc pour dire que l'Assemblée provinciale légifère dans le domaine réservé à la province mais elle le peut aussi dans le domaine exclusif de l'Etat suivant des conditions bien précises.

Parmi les décisions que peut prendre l'Assemblée provinciale et qui ne soient pas législatives, l'article 10 du Règlement intérieur dispose entre autre l'approbation du programme du Gouvernement provincial, la résolution, la recommandation, les motions de censure et de défiance.

Cependant, dans le domaine législatif, la grande préoccupation ici est celle de savoir de qui peut provenir l'initiative d'un édit. Certes que le vote d'un édit provincial est une compétence exclusive de l'Assemblée provinciale. Mais il n'est pas toujours évident que l'initiative d'un édit soit toujours parlementaire.

A ce titre, l'article 120 du règlement d'ordre intérieur^24(*) de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, à l'alinéa premier dit que l'initiative d'édit appartient concurremment au gouvernement provincial et à chaque député provincial. Le même article indique que l'initiative d'édit émanant d'un député provincial est dénommé proposition d'édit tandis que celle émanant du Gouvernement provincial s'appelle projet d'édit.

De là on conclut comme le rédacteur du Règlement intérieur que la tâche d'initier les édits n'est pas exclusivement réservée aux députés provinciaux, mais elle est partagée avec l'organe exécutif provincial. Les raisons en sont légion mais nous estimons modestement que c'est dû au fait que c'est l'exécutif qui dirige au quotidien la province. A ce titre, c'est lui qui peut vite ressentir le besoin d'être doté d'une législation donnée qui puisse lui permettre d'exécuter son plan d'action.

Tandis que les députés provinciaux n'ont pas toute la maîtrise des impératifs de gestion, le Gouvernement provincial quant à lui connait avec exactitude quel domaine bien déterminé a besoin de quel type de législation pour être meilleur. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous disposons des exécutifs. Le professeur Joseph WASSO MISONA enseigne s'agissant de la Constitution américaine, qu'elle dit clairement que tout gouvernement a vocation à apporter le bien être à sa population. Ainsi le gouvernement qui ne saura pas le faire sera voué à disparaitre et il est un devoir pour tout citoyen des Etats Unis de lui faire alors échec.^25(*)

D'autre part, il est évident que la maîtrise des éléments techniques suppose qu'on puisse disposer des organes spécialisés. Or c'est le gouvernement provincial qui possède les institutions spécialisées à travers lesquels il agit. Pour légiférer, des éléments techniques sont mis en contribution alors que chaque député provincial n'a pas ses organes techniques propres. C'est pour cela d'ailleurs que oui c'est l'assemblée qui prend les édits mais dans la plupart des cas, c'est l'exécutif provincial qui les initie.

Dès lors, il est évident que le gouvernement provincial prend l'initiative d'un édit surtout dans le secteur technique alors que les députés provinciaux initient des édits généralement dans les matières d'ordre général où il n'est pas besoin d'avoir des connaissances particulières et techniques. Cela ne signifie pas que les parlementaires ne peuvent pas intervenir dans ce domaine car c'est cela leur mission principale. Plutôt cela veut insinuer le simple fait que l'Administration publique est au service de l'exécutif provincial.

Des renseignements obtenus au bureau du rapporteur de l'Assemblée provinciale du Nord Kivu indiquent que pour les 100% d'édits déjà votés, 96% sont de l'initiative gouvernementale.^26(*)

De manière pratique, voici comment se déroule le processus qui aboutit au vote d'un édit jusqu'à sa promulgation par le Gouverneur de Province. Cette matière est prévue et organisée à la troisième partie du Règlement intérieur de l'Assemblée provinciale du Nord Kivu :

- De la procédure législative.

Dans son premier titre intitulé de la procédure législative ordinaire, il est développé deux chapitres qui portent respectivement sur l'initiative, la présentation et le dépôt des projets et propositions d'édits alors que le second chapitre parle de la discussion des projets et propositions d'édits.

Il convient de retenir en substance que les édits sont initiés tantôt par les députés provinciaux, tantôt par le gouvernement provincial agissant par ses membres. Ces propositions ou projets selon le cas sont formulés par écrit, précédés d'un titre et d'un exposé des motifs. Lorsqu'une même matière fait l'objet de plusieurs initiatives, le Bureau donne priorité soit au texte antérieur en date soit au texte mieux élaboré. C'est dire donc que la qualité de l'initiateur ne donne pas priorité à un texte soumis pour analyse à la plénière de l'Assemblée. Que se soit un ministre provincial qui agisse à travers un projet d'édit ou qu'il s'agisse d'un député provincial qui initie une proposition d'édit, la priorité ne sera accordée que suivant l'une des conditions prévues à l'article 121 du Règlement intérieur. Le même article indique par ailleurs que le bureau de l'Assemblée provinciale peut, après avoir pris l'avis de leurs auteurs, compléter ou corriger une proposition incomplète ou mal formulée ou fusionner plusieurs propositions de même nature.

Les projets d'édit adoptés par le Gouvernement Provincial en Conseil des Ministres sont déposés au Bureau de l'Assemblée provinciale par le Gouverneur de province. Les propositions qui parviennent au bureau de l'Assemblée Provinciale sont transmises, avant leur délibération et adoption, au Gouvernement provincial qui pourra adresser, dans les quinze jours suivant leur transmission, ses observations éventuelles au Bureau de l'Assemblée Provinciale. De cette disposition de l'article 122, il sied de retenir que la collaboration est toujours exigée en cette matière législative : puis que fine finaltere c'est le gouvernement provincial qui sera le dernier destinataire de l'édit si pas l'exécutant, il faut lui donner l'opportunité de dire ce qu'il en pense même lorsque l'initiative est parlementaire : ceci constitue une garantie efficace pour l'exécution parfaite et sans complaisance de l'édit par le Gouvernement provincial.

Pour ce qui est de leurs discussions, elles comportent un débat général et un examen article par article. Le débat général s'engage après présentation de l'économie du texte par son initiateur sous examen soit directement en plénière, soit au sein de la commission saisie du texte par la plénière. Ce débat général se termine soit par la recevabilité ou à tout le moins l'irrecevabilité du texte. C'est seulement en cas de recevabilité que le texte sera soumis à la plénière ou à la commission technique pour analyse approfondie article par article avant l'adoption finale du texte en plénière.

L'article 131 du même règlement signale que les membres du Gouvernement provincial ont le droit de proposer des amendements aux propositions d'édit en discussion, mais ils ne participent pas au vote. Cela témoigne à suffisance que l'exécutif et le législatif provinciaux sont mis en contribution pour doter la province des textes qui puissent viabiliser sa gestion.

Enfin, l'article 134 dit que le Gouverneur de province peut demander à l'Assemblée provinciale une nouvelle délibération de l'édit ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération, souligne le règlement, ne peut être refusée.

* 22 ^_ Article 2 du Règlement intérieur de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

* 23 ^_ LAVROFF D. (G), Le Droit constitutionnel de la Vè République, Paris, Dalloz, Précis - Droit Public - Science Politique, 1999, p.97.

* 24 ^_ Article 120 du Règlement intérieur de l'Assemblée provinciale du Nord Kivu

* 25 ^_ QUERMONNE (J.L), Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986, p.11- 39.

* 26 ^_ Rapport de L'Assemblée provinciale du Nord-Kivu, Mars 2010, p5.