Analyse critique de la collaboration entre les organes exécutif et législatif provinciaux du Nord Kivu

Paragraphe 2 : L'adoption du budget provincial

L'article 3 de la constitution du 18 Février 2006 indique à son article 3 que les provinces et les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux... Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion, de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques...

Les provinces étant donc dotées de la personnalité juridique, il n'est qu'évident qu'elles jouissent alors d'une autonomie de gestion. La notion de personnalité juridique est avant tout une notion civiliste du droit. Nous retenons de François TERRE que la personnalité juridique c'est l'aptitude pour une personne morale de posséder les biens, d'aliéner et d'ester en justice.^27(*) Pour les publicistes, indique Michel BAGISHA dans son cours de Droit des Organisations Internationales, la personnalité juridique d'une Organisation Internationale peut être interne et externe.^28(*)

La personnalité juridique interne c'est la capacité reconnue à une organisation de posséder des biens et le cas échéant d'aliéner ces biens à l'intérieur d'un Etat mais aussi d'ester en justice. Elle implique également qu'on distingue l'Etat d'accueil ou hôte de l'organisation elle-même. Tandis que la personnalité externe c'est la capacité d'agir sur le plan international.

Nous pouvons de là en déduire que pour une personne publique, l'Etat, la Province ou toutes autres personnes publiques, la personnalité juridique implique toujours trois éléments fondamentaux : posséder, aliéner et ester en justice.

Ainsi, pour matérialiser cette personnalité juridique, les provinces doivent jouir d'une autonomie de gestion des ressources économiques, financières, humaines et techniques. Pamphile MABIALA^29(*) renseigne que cette autonomie consolidée par la Constitution signifie que le pouvoir de décision des intérêts locaux est confié à des autorités locales qui ne sont pas soumises à un contrôle hiérarchique mais à un contrôle de tutelle.

Sans pour autant plonger dans des longues revues de littérature, disons que le doyen Louis FAVOREU^30(*) est un peut plus laconique sur la question de l'autonomie de gestion des entités locales, les Provinces et les Entités Territoriales Décentralisées. Il dit que dire qu'une entité territoriale jouit d'une autonomie financière suppose entre autre qu'elle dispose de son budget propre et qu'elle l'exécute suivant les priorités définies par elle-même et non celles dictées par le pouvoir central comme cela est le cas dans le régime de concentration du pouvoir.

La gestion des finances publiques s'effectue à travers le budget qui est le programme chiffré du Gouvernement ou de la Province au cours d'une année. Puisque c'est de la province qu'il s'agit, les prévisions budgétaires sont élaborées par le Gouvernement provincial et transmises pour débat et vote à l'Assemblée Provinciale.

C'est alors pour nous l'occasion d'éplucher la procédure législative particulière prévue au titre II de la troisième partie du Règlement intérieur de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu pour voir comment le programme chiffré du gouvernement provincial est approprié par l'Assemblée Provinciale au point de devenir un instrument commun de gestion de la province entre ces deux institutions provinciales : c'est en effet à partir du budget approuvé par les députés que ces derniers contrôlent l'action du Gouvernement Provincial.

L'article 137 dudit règlement indique d'entrée de jeu que l'Assemblée Provinciale vote les projets d'édit de finances dans les mêmes conditions prévues pour l'adoption des lois organiques visées à l'article 124 de la Constitution. Ceci constitue déjà un élément majeur d'appropriation : puis que c'est à partir de cet édit de finances que l'action de l'exécutif provincial sera quotidiennement contrôlée, il faut alors entourer le vote de cet édit des conditions plus complexes que celles prévues pour des simples édits : il faut réunir une majorité de ¾ des membres qui composent l'Assemblée Provinciale pour que le projet d'édit de finances puisse être voté.

Aux alinéas 4 et 5 de cet article 137, le règlement intérieur dit que si le projet d'édit de finances, déposé dans le délai prévu, n'est pas voté avant l'ouverture du nouvel exercice, il est mis en vigueur par le Gouverneur de Province, sur proposition du Gouvernement provincial délibérée en conseil des ministres, compte tenu des amendements votés par l'Assemblée Provinciale. Si le projet d'édit de finances n'a pas été déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l'exercice, le Gouvernement Provincial demande à l'Assemblée Provinciale l'ouverture des crédits provisoires.

Ces deux dispositions réglementaires touchent la non promulgation de l'édit de finances d'abord pour faute de l'Assemblée provinciale, ensuite pour faute du Gouvernement provincial. Cependant, dans un cas comme dans l'autre, on devra retenir que l'édit de finances est un acte avant tout parlementaire mais de l'émanation gouvernementale. Cela suppose en effet que les députés ne peuvent nullement faire une proposition d'édit de finances : il faut toute une série d'études des experts des services publics pour parvenir à un projet d'édit de finances. Or les députés ne dirigent pas ces services au quotidien.

Dans un cas comme dans l'autre, l'autorité budgétaire demeure l'Assemblée Provinciale. Certes l'exécutif provincial présente un projet d'édit de finances mais il appartient en fin de compte à l'organe délibérant de la province de discuter de ce projet et de doter la province d'un édit de finances, programme chiffré du gouvernement. Disons donc de manière anticipative que c'est l'organe délibérant qui donne fine finaltere un programme à son exécutif provincial.

Il convient également d'observer que la fonction de l'organe délibérant est respectée même dans le cas où la non promulgation de l'édit de finances est due à la faute de l'organe délibérant. Le règlement dit que sera tenu compte des amendements votés par cet organe avant de promulguer cet édit de finances. Cependant, l'article 138 dit que les amendements ne sont pas recevables lorsque leur adoption a pour conséquence soit une diminution des recettes soit un accroissement des dépenses, à moins qu'ils ne soient assortis de propositions compensatoires.

Cela suppose donc que bien qu'il appartient à l'Assemblée Provinciale de voter le projet d'édit de finances après avoir proposé des amendements, il est tout de même interdit de diminuer par cette occasion les recettes que le Gouvernement Provincial se propose de recouvrer, tout comme il est interdit d'augmenter les dépenses puis qu'enfin des comptes c'est l'exécutif provincial qui prévoit les dépenses en fonction de ses priorités. Toutes fois, selon que peut se faire, les dépenses peuvent être majorées si des nouvelles recettes sont dégagées par l'Assemblée Provinciale.

Le budget étant un programme économique et politique de l'exécutif, le fait pour l'Assemblée provinciale de voter pour l'approbation du budget veut dire qu'elle accepte cette politique et s'y joint pour sa mise en oeuvre et devient le programme de ces deux institutions dont l'exécution est confiée à l'organe exécutif.

A partir du moment où le projet d'édit de finances est voté, c'est désormais la responsabilité collective de ces deux institutions provinciales qui entre en jeu. Lorsque la population exigera plus de service de la part de l'exécutif, celui-ci dit que l'autorité budgétaire ne lui a pas donné autant de moyens ; tandis que lorsque des questions seront posées aux députés provinciaux, ils pourront dire que les moyens à la disposition de l'exécutif ne sont pas bien gérés : il appartient à l'Assemblée Provinciale de voter l'édit de finances, mais il appartient à l'exécutif provincial de déterminer les priorités parmi tous les problèmes qui doivent trouver solution par cet édit de finances.

Il s'agit donc d'une affirmation de la fonction exécutive du Gouvernement Provincial. Tout autant, il sied d'indiquer que la procédure de vote du projet d'édit de finances est plus complexe car c'est en fait là le socle même du développement de cette entité provinciale. En même temps qu'il permet à l'exécutif de se doter des moyens de sa politique, en même temps qu'il permet à l'organe délibérant, autorité budgétaire, de trouver des éléments objectivement vérifiables à partir desquels il pourra contrôler l'action de son exécutif pour le bonheur de toute la communauté provinciale.

* 27 ^_ TERRE François, Introduction générale au droit, Paris, Dalloz, 1991, p.260-286.

Ce savant français indique en substance que la personnalité juridique est précisément cette aptitude à être titulaire actif ou passif des droits subjectifs, que le droit objectif- le système juridique dit-on aussi- reconnaît à chacun... l'homme devient propriétaire, créancier, ce qui est à son avantage...il dévient débiteur ou peut être obligé de subir une servitude de passage de son voisin sur son terrain.

* 28 ^_ BAGISHA CHIRHUZA Michel, Cours de Droit des Organisations Internationales, Première Licence, Faculté de Droit, ULPGL, 2009-2010, p. , Inédit.

* 29 ^_ MABIALA MANTUBA-NGOMA, Le processus de décentralisation en République Démocratique du Congo, Kinshasa, Fondation Adenauer, 2009, p.94.

* 30 ^_ FAVOREU Louis et all, Droit constitutionnel, 4^ième édition Paris, Dalloz, 2001, p.