L'avènement du biosimilaire : un nouveau défi réglementaire et scientifique pour les industries de santé

B. L'agence américaine de santé (Food and Drug Administration)

1. La compétence de l'agence américaine de santé

L'agence occupe une place très importante dans le paysage juridique et sanitaire américain. Directement rattachée au gouvernement fédéral par le biais du département de la santé (Department of health & Human services) auquel elle est soumise, l'agence américaine de santé est dirigée par un commissaire (actuellement il s'agit Margaret Hamburg) nommé par le Président des Etats Unis. Il convient de rappeler les fondements juridiques de la santé publique américaine : la première loi relative aux produits biologiques a été édictée en 1902 et avait pour objet d'assurer leur sécurité. Elle est complétée par une loi fondamentale : The Federal Food, Drug and cosmetic Act. Edictée en 1938, cette disposition crée l'agence américaine de santé afin d'assurer la sécurité des aliments, des médicaments et des cosmétiques. Il s'agit d'un texte important au sein duquel l'agence puise la légitimité et ses pouvoirs. En 1946, une loi (The Public Health Services Act) a été promulguée afin de protéger, de promouvoir et de faire progresser la santé et la sécurité des citoyens^97(*). L'existence et le contenu de cette loi fait ressortir, par contraste, la réalité du système de santé américain.

Ces trois lois constituent le socle sur lequel se fonde le droit de la santé publique aux Etats-Unis et président à l'ensemble des décisions de l'agence de santé. La Loi de 1938 s'applique aux médicaments chimiques et constitue la base légale pour toutes les demandes d'autorisation de mise sur le marché relatives aux produits chimiques. La loi de 1946 concerne les produits biologiques et sert de fondement juridique à toutes demandes d'autorisation des produits biologiques. L'ensemble des demandes sont soumises à l'agence de santé américaine : deux voies sont ouvertes selon la nature du produit. Lorsqu'il s'agit d'une demande d'autorisation de mise sur le marché de médicament chimique, celui-ci est examiné par le centre d'évaluation des demandes relatives aux médicaments chimiques (CDER) sur le fondement de la loi de 1938. Ce centre est également compétant en matière d'anticorps monoclonaux. S'agissant des médicaments biologiques, toute demande est soumise au centre d'évaluation des produits biologiques et de la recherche (CBER), loi de 1946.

Le centre d'évaluation des demandes relatives aux médicaments chimiques ( center for drug evaluation and research - CDER) est aussi compétent pour toute demande relative aux protéines thérapeutiques (depuis 2003), les interférons, les anticorps monoclonaux (malgré leur caractère biologique) mais essentiellement des médicaments issus de la synthèse chimique^98(*).

Le centre d'évaluation des demandes des produits biologiques (center for biologics Evaluation and research -CBER) est compétent pour toute demande relative à la matière biologique : vaccins, produits dérivés du plasma, ou encore produits cellulaires.

Ces centres font partie intégrante de l'agence américaine de santé qui examine chaque demande en appliquant les dispositions appropriées. S'agissant des compétences de l'agence américaine de santé, elle est responsable de la protection de la santé publique en assurant la sécurité et l'efficacité des médicaments à usage humain, des produits biologiques, des cosmétiques. L'agence américaine de santé est également responsable de la promotion de la santé publique et s'assure de la qualité des médicaments sur un marché plus sécuritaire et plus abordable .L'agence américaine a pour mission d'aider le public à obtenir les informations exactes, afin de les guider dans leur consommation. Il convient de s'intéresser au fonctionnement de l'agence.

2. Les constatations du dispositif de réglementation de l'agence américaine de santé

L'agence américaine de santé, relais technique du gouvernement fédéral, complète l'action issue du dispositif législatif. Sur une proposition de loi, le congrès américain établit un texte qui est soumis au congrès et au sénat qui peuvent apporter des changements. Par la suite, le président a la possibilité de valider ou de rejeter la proposition de loi. La loi, approuvée par l'ensemble des institutions, est alors transmise à l'agence américaine de santé. L'action de l'agence, lors de la transmission de la loi, est déterminante. La loi, contraignante, est appliquée par l'agence qui complète cette mise en oeuvre par des règlements d'application. Ces règlements - appelés regulations - sont l'interprétation donnée par l'agence américaine de santé des lois édictées. Ils permettent de cerner les attentes du gouvernement. Etant donné qu'il s'agit d'interprétations, ils sont contraignants comme la loi elle-même. L'ensemble des règlements est publié par le gouvernement et intégré dans un code : le code des règlements fédéraux, qui regroupe l'ensemble des lois relatives aux médicaments biologiques - complétées par l'orientation de l'agence de santé donne aux lois - auxquelles tout fabricant est tenu.

A coté de ces règlements obligatoires, il existe une seconde catégories d'actes. Les guidances documents (lignes directrices) qui illustrent l'orientation et la réflexion de l'agence sur la façon dont les exigences réglementaires peuvent être remplies. Elles décrivent la position de l'agence sur un sujet et peuvent aider un fabricant dans sa demande. Contrairement aux règlements, elles doivent être considérées comme de simples recommandations à moins qu'elles soient citées dans les exigences réglementaires. Ces recommandations n'ont pas donc de force contraignante : les fabricants ont la possibilité de suivre ces recommandations sans y être obligés par la loi. Ces constatations illustrent la différence entre l'agence européenne et l'agence américaine.

L'agence européenne complète la législation issue de la directive par des recommandations, celle-ci sont contraignantes et doivent être respectées par les fabricants souhaitant obtenir une autorisation de mise sur le marché. Face à l'agence américaine, les laboratoires sont soumis aux règlements issus de la loi et ne sont pas tenus de suivre les recommandations. Ceci illustre la différence de nature du dispositif européen par rapport au dispositif américain. Le fait que l'agence américaine n'ait finalement qu'un pouvoir consultatif est l'une des critiques qui lui sont adressées.

Un sentiment de suspicion quant au fonctionnement de l'agence américaine se développe et se retrouve notamment dans la position de l'organisme d'enquête relevant du Congrès.

Le 22 Janvier 2009, le general accounting office (GAO) a ajouté l'agence américaine au sein de sa liste des programmes, politiques ou d'opérations fédérales, considérée comme présentant de à hauts risques de fraudes et de disfonctionnements, au nom de l'optimisation des budgets de l'Etat. Selon cet organisme gouvernemental, l'agence, en raison des nouvelles réalités technologiques et économiques du XXI^e siècle - telles que la mondialisation et l'apparition sur le marché de produits toujours plus complexes - n'est plus en mesure d'assurer totalement la sécurité et l'efficacité des produits de santé. L'organisme d'enquête dresse un constat sans appel : l'agence manquant de ressources, semble atteindre ses limites et ne peut tenir ses engagements. L'organisme a donc recommandé à l'agence de développer des inspections  au sein d'établissements pharmaceutiques pour éviter toute dérive et améliorer le traitement des données recueillies en portant une attention particulière au comportement des laboratoires pharmaceutiques. En se basant sur des textes quelque peu obsolètes au regard de l'évolution de la technique, l'agence se doit être réorientée afin de remplir sa mission c'est-à-dire être la référence incontestée en matière d'institutions réglementaires de la santé. Ces recommandations de l'organisme d'enquête sont révélatrices^99(*). Les insuffisances et les faiblesses de l'agence américaine de santé ont de lourdes conséquences sur la gestion du biosimilaire. La spécificité du produit exige une certaine solidité institutionnelle afin de permettre sa mise sur le marché dans le respect de la sécurité sanitaire. Le système défaillant de la santé dans son ensemble ne saurait permettre l'essor du biosimilaire. Créant un écart entre les marchés, il est urgent qu'une réglementation soit mise en place^100(*). Conscient de ces carences, le gouvernement a déposé un projet de réforme en cours d'étude et qu'il convient d'apprécier.

* 97 ^_ James Harris « Biosimilars opportunities and challenges in the US » Informa Life Sciences 6th Annual biosimilars conference 19-11-2009

* 98 ^_ Voir Annexe 16 : La composition de l'agence américaine de santé

* 99 ^_ Julie LYONNARD et Aurélia RINGARD « Etats-Unis : Obama veut réformer la santé » Pharmaceutiques, politique de santé international, 02-09

* 100 ^_ Voir Annexe 17 : Tableau comparatif des biosimilaires approuvés en Europe et aux USA