Analyse critique de la loi organique no08/2005 du 14 juillet 2005 potant régime foncier au Rwanda

Section II : Les mécanismes institutionnels

Les mécanismes juridiques qui peuvent renforcer les mesures préexistant de l'élaboration d'une loi, d'autres mécanismes institutionnels peuvent être aussi envisagé en vue d'assurer l'efficacité de ces mesures.

§1 : Nécessité d'implication du ministère ayant la terre dans ses attributions

L'administration publique intervient à différents niveaux pour gérer les terres mises à la disposition des usagers particuliers par l'Etat ainsi qu'à sa réglementation.

A la présente rubrique, nous nous sommes contentés de citer les différents ministères qui jouent un grand rôle en la matière.

Sans épuiser leurs mesures d'intervention, nous citons :

- Ministère des Terres, de l'Environnement, des Forêts, de l'Eau et des Mines assume le contrôle de la recherche et l'exploitation des carrières ;

- Ministère de l'agriculture et d'élevage, est le premier à jouer un grand rôle dans le développement du secteur agricole en général^80(*) ;

- Ministère de finance qui intervient au titre de la fiscalité des opérations immobilières^81(*) ;

- Ministère de l'administration locale, de la bonne gouvernance, du développement communautaire et des affaires sociales assure le contrôle des mesures prises par les districts.

En considération des pouvoirs que la loi accorde aux différents ministères et comme le législateur rwandais ne reste pas bras croisés, il fait un effort de compilation sur la législation rwandaise en matière foncière, ainsi la plupart de propositions des lois viennent des ministères ayant la matière dans leurs attributions. C'est pourquoi nous proposerions aux ministères, lorsqu'ils font leurs propositions de lois, en donnent un texte clair pour faciliter le parlement à l'élaboration d'une loi précise dénouée des ambiguïtés et en plus de cela, sont les ministères qui font la descente et trouvent sur terrain ou lors de l'exécution d'une loi, s'ils décernent des contradictions ou ambiguïtés, qu'ils signalent au parlement afin que ce dernier apprécie souverainement puis, se prononcer.

§2 : Besoin d'intervention des commissions foncières

«La terre constitue un levier essentiel de la politique locale »^82(*)

Ainsi les secteurs et les districts jouent un rôle très important dans l'exécution des lois foncières par le biais des commissions foncières qui se trouvent au niveau de leurs ressorts^83(*)

Pour mieux comprendre ces rôles, passons en revue aux différentes commissions crées en vue de mieux mettre en pratique la politique foncière comme l'indique et institué par l'arrêté présidentiel no 54/01 du 12 octobre 2006 portant organisation, attribution, fonctionnement et composition des commission foncières. A savoir : la commission foncière au niveau national, au niveau de la ville de Kigali, au niveau de districts et les comités fonciers au niveau de secteurs et de cellules.

A. Commission foncière au niveau national

La commission foncière au niveau national qui est composée de sept membres ayant une compétence nationale ^84(*) et ont des différentes responsabilités parmi lesquelles, l'article 4 de la dite Arrêté ces membres participent à la préparation et au suivi de la mise en oeuvre de la politique foncière.

Bien que la commission foncière au niveau national s'avère l'une des exécuteurs de la loi foncière, ses membres interprètent cette loi et nous pensons que les difficultés que nous avons rencontré lors de sa lecture et de son analyse, les ambiguïtés et contradictions par rapport aux autres lois, doctrines, jurisprudence, principes généraux, la commission aussi les discerne

De même nous avons l'inquiétude que si la commission applique cette loi telle qu'elle est , surtout dans son rôle de collaborer étroitement avec les institutions compétentes dans la préparation du schéma directeur d'utilisation et d'aménagement des terres, des plans locaux particuliers de la ville de Kigali et d'autres endroits qui seront considérés comme des villes ; prodiguer des conseils en matière de la politique de l'habitat (art.14),

La pratique serait illégale parce que l'art.5 de la loi organique no 08/2005 portant régime foncier au Rwanda reconnait emphytéote celui qui a acquis la terre par la coutume, par l'achat ou par l'autorisation de l'autorité compétente contrairement à la pratique qui reconnait les détenteurs des droits fonciers propriétaire, sur base même des attestations qu'ils détiennent là ou on utilise le concept « Nyir'ubutaka » pour dire « propriétaire »

En considération de la part de cette commission, elle peut jouer un rôle très important dans la manifestation des ambiguïtés et des contradictions qu'incarne la loi organique no 08/2005 portant régime foncier au Rwanda tel que nous les avions démontré et en faire de rapport et ce dernier, servira au Parlement lors de réajustement ou de la révision de certaines dispositions de cette loi.

B. Commission Foncière au niveau de la ville de Kigali

Cette commission est composée de cinq membres ayant la compétence dans les districts qui composent la ville de Kigali, article 16 de l'arrêté présidentielle, et ont des différentes responsabilités parmi lesquelles ils assurent le suivie et prodiguer des conseils relatifs à l'exécution de la politique foncière et assurent le suivie de l'élaboration du schéma directeur de la ville de Kigali.^85(*)

Comme nous l'avion souligné pour la commission foncière au niveau national, les membres de la commission foncière au niveau de la ville de Kigali s'avèrent aussi exécuteurs de la loi portant régime foncier au Rwanda, et avec les ambigüités et contradictions qu'incarne cette loi, il leurs sera difficile de l'appliquer suite aux différentes dispositions qui se contredisent ; prenons l'exemple de l'article 5 de cette loi qui stipule que celui qui a acquis la terre par la coutume, par l'achat ou par l'autorisation de l'autorité compétente, en est reconnu emphytéote et son article 34 lui donne le pouvoir de transmettre ses droits par vente, c'est qui est impossible à l'emphytéote qui n'a que l'usus et le fructus alors que l'abusus est la particularité du propriétaire.

C'est pourquoi, suite aux différents rôles de cette commission, elle peut jouer un rôle si important dans la manifestation de quelques ambiguïtés et contradictions que nous avons soulevé et même celles que nous n'avons pas démontré. Donc, qui échappe à nos connaissances, puis les insérer dans leurs rapports trimestriels dont il fait copie à la commission foncière au niveau nationale qui, à son tour, dans son rôle de prendre des décisions relatives aux questions soulevées à chaque niveau de commissions et celui d'approuver les arrêtés dans la gestion et l'utilisation des terres, en informer le ministre ayant les terres dans ses attributions et enfin le parlement s'en servira lors de réajustement ou l'adaptation de cette loi à la pratique.

C. Commission foncière au niveau du District

Elle est composé de cinq membres et sont compétent dans le ressort de leurs districts art.18 et des différentes responsabilités parmi lesquelles ils assurent le suivi de l'enregistrement et la cession des terres ; assurent aussi le suivi de la préparation et de l'exécution de la politique de l'habitat.

Pour que cela se réalise, il faut que les membres de la commission comprennent ce que dit la loi et si ce dernière revêt des ambiguïtés ou contradictions, là elle serrait susceptible des plusieurs interprétations, à chacun selon ses connaissances alors que la loi par son intérêt général devrait être précise, concise, dépourvue de toute forme d'équivocité pour faciliter aux exécuteurs, interprétateurs de ne pas aller au delà de l'esprit de la loi, de ce que le législateur a voulu dire.

Ainsi, dans tout le cas, la commission foncière au niveau de district doit faire rapport et le transmettre à la commission au niveau national et là dans ses rapports devrait aussi en manifester les confusions ou contradictions que présentent certaines dispositions de la loi et leurs conséquences aux exécuteurs et aux destinateurs et ceux là servira aux différentes personnes comme le législateur, aux chercheurs de le démontrer, de les analyser afin d'en apporter les éclaircissements et faciliter aux lecteurs.

Ensuite, les membres de la commission foncière au niveau de District, peuvent en faire un petit bouquet et le met dans les bibliothèques de leurs districts pour ce qui en n'ont et pour cela, n'importe qui peut le consulter et y ajouter ses avis si possible, le législateur aussi pourra s'en servir.

D. Comités fonciers

Les comités fonciers sont établis au niveau de secteurs et de cellules pour faciliter les commissions foncières au niveau de district à accomplir leurs missions. Ils sont composés de cinq personnes intègres ayant une expérience en développement art.21. Ils sont nommés par le conseil du district pour le niveau de secteur et par le conseil du secteur au niveau de la cellule art.21al.2.

Par leurs différentes responsabilités que nous trouvons à l'art.25 de la dite arrêté parmi lesquelles ils assurent le suivie de la campagne de sensibilisation de la population sur l'enregistrement foncier, et diffuser les informations sur les lois et règlements relatifs à l'utilisation et la gestion des terres et assurer le suivi de leur exécution. De ce rôle important, les membres de ces comités sont toujours en contact avec la population par rapport aux autres membres des commissions que nous avons vu au niveau national, de la ville de Kigali et de district, pour cela, ils devraient être capable d'expliquer toutes les dispositions de la loi organique no 08/2005 portant régime foncier au Rwanda.

Par contre, avec ces contradictions, ambiguïtés, il leurs sera difficile de l'expliquer si par exemple une personne comme Nsengiyumva Evariste qui a analyser cette loi pendant quinze mois ; ce qu'ils feront c'est de me dire ce qui se fait dans la pratique.

Ainsi, si les membres de ces comités rencontrent de difficultés telles que nous les avions rencontré, en fassent un rapport au comité foncier au niveau du secteur, ce dernier le transmet au niveau du district afin d'apporter leurs contributions à l'éclaircissement des dispositions qui semblent contradictoires.

Des différentes compétences que l'arrêté présidentiel no 54/01 du 12/10/2006 portant organisation, attributions, fonctionnement et composition des commissions foncières accorde à ces commissions, elles sont les vrais exécuteurs de la loi foncière. Ainsi, dans la pratique, lors de leurs opérations, analysent et interprètent les dispositions des lois foncières.

C'est pourquoi nous proposons à ces commissions, qu'elles notent dans leurs rapports trimestriels (art.27) les problèmes rencontrés et surtout liés aux confusions, contradiction qu'incarne la loi foncière.

* ⁸⁰ Rapport du ministère de l'agriculture et de l'élevage et de foret, direction générale du génie rural et de la conservation des sols, Kigali, 1980, p.175(rapport)

* ⁸¹ FAO, service de la législation, projet de législation pour la mise en valeur des marais du Rwanda, 1988, p.13

* ⁸² O, BIRAM., op.cit, p.1

* ⁸³ Art.13 de la Loi organique no 08/2005,

* ⁸⁴ Art. 12 de L'arrêté Présidentielle no54/01 du 12 octobre 2006

* ⁸⁵ Art17 de l'arrêté présidentielle no 54/01