Croissance des dépenses publiques et incidence sur le développement au Cameroun: le cas du secteur éducatif

I-1-2-3- Les éléments de la théorie de la bureaucratie

Le pouvoir administratif met en évidence le passage de l'échange volontaire à la dérive bureaucratique à cause du théorème d'impossibilité d'Arrow, un ensemble de logiques individuelles ne peut pas conduire à une rationalité collective. Dès lors, le risque est grand de voir, au mépris de la démocratie, les choix publics correspondre davantage aux préférences des dirigeants qu'à une expression de la volonté populaire. La classe dirigeante peut alors se servir des dépenses publiques pour assurer la réalisation de ses objectifs et la défense de ses intérêts propres. Cette dérive bureaucratique peut également s'expliquer en faisant recours à la théorie économique de la bureaucratie. Elle résulte de la conjonction d'approches sociologiques de la bureaucratie et d'analyses managériales des grandes firmes transposées aux administrations.

a) Les caractéristiques de la bureaucratie

Le terme « bureaucratie » souvent utilisé de façon polémique et péjorative dans la langue française, n'a ici aucune connotation de ce type. Il est employé au sens étymologique de « gouvernement par les bureaux ». Telle est la signification que lui donnent les sociologues notamment Weber (1922). On y distingue l'approche wébérienne ou sociologique qui explique les dysfonctionnements en raison d'un manque de liberté ou d'initiative dans un système bureaucratique, de l'approche économique ou managériale pour qui c'est l'autonomie des bureaucrates qui est source de biais observés (biais par rapport aux situations optimales au sens de Pareto).

Pour les tenants de la conception wébérienne, la bureaucratie se caractérise comme une organisation hiérarchique à la discipline quasi militaire, obéissant à des règlements internes minutieux qui en garantissent le fonctionnement précis et régulier. Le comportement optimal du fonctionnaire consiste à se conformer le mieux possible aux règles établies et aux ordres reçus à l'intérieur de ces règles. Son efficacité et sa carrière sont fonction de cette observance des règles. Ainsi se trouve garantie l'indépendance de l'administration à l'égard des intérêts privés en même temps que sa dépendance vis-à-vis du pouvoir politique.

Par contre les tenants de la conception managériale de la bureaucratie mettent l'accent sur le pouvoir discrétionnaire, analogue à celui du manager des grandes entreprises vis-à-vis des actionnaires. Tandis qu'à l'intérieur de la bureaucratie, le fonctionnement demeure wébérien, à son sommet, des marges de jeu apparaissent entre la direction bureaucratique et le pouvoir politique. La direction managero-bureaucratique en profitera naturellement pour développer ses avantages en terme de pouvoir, de prestige, voire d'intérêts matériels. Cette conception managériale se traduit plus aisément en termes économiques que la conception wébérienne. Elle a vu le jour et s'est développée aux Etats-Unis dans les années 70 avec les travaux de Niskanen (1968 et 1971). Il existe un certain nombre de modèles de comportement bureaucratique notamment celui de Niskanen, de Migue-Belanger et de Miller que nous verrons par la suite.

b) Les modèles de comportement bureaucratique

La bureaucratie influence le niveau des dépenses publiques. L'auteur le plus connu qui traite de ce sujet est Niskanen (1968, 1971). Le modèle de Niskanen décrit la situation d'une administration produisant un seul bien public en quantité q sous un certain nombre d'hypothèses^36(*), le modèle montre comment l'optimum bureaucratique diffère de l'optimum parétien. En particulier, le modèle montre les excès de production dans les administrations bureaucratiques, car celles-ci essayent surtout de maximiser leur budget. Les fonctionnaires disposant d'une information privilégiée et désireux d'accroître leur pouvoir, ont tendance à surestimer les montants de leurs besoins en investissements sans souci de leur efficacité, de sorte que le poids des dépenses budgétaires ne fait que croître de période en période, sans que l'intérêt public ne le justifie. Selon Niskanen, les organismes publics croissent du fait de leur inefficacité et du désir de puissance de leurs dirigeants (Delas, 2001).

Certains auteurs ont apporté, à la suite de Niskanen, leur contribution à la théorie de la bureaucratie. Notamment Migue-Belanger (1974) et Miller (1977).

Le modèle de Migue-Belanger complète celui de Niskanen en explicitant la fonction d'utilité du bureaucrate notée U (q, R) où R représente un ensemble d'avantages qui est déterminé par la taille de son revenu discrétionnaire. Le modèle montre que le bureaucrate produira plus qu'à l'optimum mais moins que le bureaucrate de Niskanen.

Miller quant à lui généralise les deux modèles précédents car il analyse les liens entre le pouvoir politique et le manager bureaucrate en termes de jeu^37(*) de stratégie. Il suppose que le parti au pouvoir choisit la part des ressources publiques qu'il décide d'affecter au bureaucrate. Cette proportion á est comprise entre 0 et 1. Le bureaucrate décide lui de la part du budget qu'il affectera à la production, le reste étant le budget discrétionnaire à la Migue-Belanger. â compris entre 0 et 1 est cette part.

Ces modèles expliquent pourquoi le niveau de production du secteur public et les coûts sont excessifs pour le gouvernement et pourquoi le niveau d'output est supérieur à ce que le votant médian désire. Cependant, il n'explique pas directement le phénomène de croissance des dépenses publiques dans le temps.

* ³⁶ H1 : le budget B (q) que le politique va allouer au bureaucrate est l'utilité totale que le politique retire d'un niveau de production égal q.

H2 : le bureaucrate maximise le budget.

H3 : si C (q) est le coût de production. Le bureaucrate de Niskanen va respecter la condition B (q) = C (q) tout en cherchant à maximiser son budget.

* ³⁷ Ce type de jeu où les paramètres ici á et â [0,1] est dit jeu sur le carré unitaire