Croissance des dépenses publiques et incidence sur le développement au Cameroun: le cas du secteur éducatif

Section I - Analyse de l'évolution des dépenses publiques au Cameroun

Cette analyse consistera à apprécier le poids du secteur public dans l'économie qui peut prendre d'autres formes que la dépense publique telles que la réglementation ou l'existence d'entreprises publiques dont les dépenses ne sont pas comptabilisées dans les dépenses publiques, de même que les taux de prélèvement obligatoire. Dans notre étude ce poids sera apprécié par les dépenses publiques en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) selon la grille d'analyse de Tamba (2005)^43(*).

Comme l'indique le tableau 2.1 en annexe, le total des dépenses publiques^44(*) en volume a connu une évolution tendancielle croissante en dépit de la conjoncture économique en vigueur. L'évolution des dépenses publiques a suivi le même trend que celle de l'activité économique ou celle des recettes budgétaires^45(*). Quatre phases ressortent de cette évolution à savoir : une première phase de croissance de dépenses publiques de 1982 à 1987, une deuxième phase de variation erratique avec tendance plus baissière qu'haussière de 1988 à 1996, une troisième phase de reprise de la croissance des dépenses publiques allant de 1997 à 2000 et une dernière phase marquée par une variation erratique avec tendance haussière. De 412 milliards en 1982, les dépenses publiques ont plus que doublé en cinq ans pour atteindre 879 milliards en 1986, avant de se rétablir par la suite à un niveau très bas de 451 milliards en 1994. Pour croître une fois de plus exponentiellement entre 1994 à 2007 (451 milliards en 1994 à 1730 milliards en 2007).

On remarque aisément des effets de seuil. A l'occasion de la crise du milieu des années 1980, de nouveaux paliers sont franchis. Tout se passe comme si cette perturbation a engendré une brutale montée de la part des dépenses publiques dans le PIB (avec un pic de 26,9% en 1987). Mais l'ensemble des mesures prises^46(*) pour juguler la crise a conduit à une nette réduction du poids du secteur public se situant aux alentours de 15% au début des années 1990 et à une stabilisation par la suite qui semble correspondre à un effet de Cliquet. Les signes de reprise observés à partir de 1996 ont induit une hausse vertigineuse des dépenses publiques. Mais la structure des dépenses publiques pendant cette période relève une place prépondérante accordée au service du remboursement de la dette^47(*). Comme le reconnaît Touna Mama : « un Etat lourdement endetté aurait une propension plus élevée à réallouer sa dépense publique au détriment de ses dépenses d'investissement, devant l'obligation d'assurer le paiement du service de sa dette ».

Cette évolution en « dents de scie » peut être appréciée au regard du Graphique 2.1.

Graphique 2.1 : Taux de dépenses publiques de 1982-2007

L'admission du Cameroun à l'initiative pays pauvres très endettés a dégagé des ressources supplémentaires pour l'Etat qui a conduit à un certain rééquilibrage des dépenses entre secteurs et entre catégories. L'analyse de la dépense publique en terme de structure, d'allocations sectorielles et de volume va permettre d'avoir une visibilité plus grande dans la recherche d'une meilleure restructuration de celle-ci.

I-2-1-1 - Analyse de l'évolution des dépenses publiques selon la classification fonctionnelle

La classification fonctionnelle est intéressante en ce sens qu'elle porte sur une répartition sectorielle des dépenses publiques. Elle permet d'évaluer le niveau des allocations budgétaires^48(*) dont bénéficient les différents secteurs année par année et de déterminer leur poids véritable dans les dotations budgétaires globales (Cf. Tableau 2.2 en annexe). Au niveau de la nomenclature du budget de l'Etat, la classification fonctionnelle concerne les chapitres ministériels. L'analyse va être faite non seulement par rapport à l'ensemble des dépenses, mais aussi par rapport au total des dépenses des chapitres ministériels. Ainsi dans la classification fonctionnelle on distinguera les dépenses de souveraineté, les dépenses dites économiques et les dépenses sociales.

a) Les dépenses de souveraineté^49(*)

Les dépenses de souveraineté ont évolué comme suit : 54milliards en 1982 à 119 en 1991 ; il s'en suivit une légère baisse jusqu'en 1994 avec 113 milliards ; depuis lors elles n'ont cessé de croître pour atteindre 248 milliards en 2007 du fait de leur caractère hautement stratégique et de protection de masses.

Par rapport aux dépenses dites ministérielles c'est-à-dire les dépenses des postes ministériels, les dépenses de souveraineté représentent 37% en 1982, 34% en 1987, 34,6% en 1994 et 21,2% en 2007. Avec un taux de 37% en 1982 elles avaient le poids le plus important. Ce poids a régressé au fil des ans si bien qu'en 2007 ces dépenses constituent le dernier poste des dépenses ministérielles

Par rapport aux dépenses totales, la tendance reste la même à quelques différences près. En 1982, 13,1% de dépenses publiques sont alloués aux dépenses de souveraineté. Cette part se situe à 14,3% en 1987, 25% en 1994 et 14,3% en 2007. Soulignons cependant que les dépenses afférentes à la défense nationale et à la sécurité intérieure (services rattachés) sont les plus importantes, compte tenu du fait que le gouvernement au plus haut niveau accorde une place de choix aux problèmes de paix et d'intégration nationale, motivée par la résolution pacifique du conflit de Bakassi.

b) Les dépenses «  économiques »^50(*)

Les dépenses économiques ont évolué comme suit : de 41 milliards en 1982, elles atteignent 103 milliards en 1987, régressent pour atteindre 59 milliards en 1993 avant de s'établir à 552 milliards en 2007. On observe qu'entre 2003 et 2004, ces dépenses se sont multipliées par plus de 2,5 passant de 143 à 386 milliards.

Par rapport aux dépenses ministérielles, les dépenses économiques représentent 27,7%, 28,5%, 23,3% et 47,2% respectivement en 1982, 1987, 1994 et 2007. Le désir de relance des activités économiques, d'amélioration de la compétitivité de l'économie camerounaise et de développement urbain peut à juste titre justifier la tendance haussière de ces dépenses.

Par rapport aux dépenses totales, la tendance précédente est presque confirmée avec respectivement comme pourcentage de dépenses totales, 1%, 1,2%, 1,7% et 31,9% pour les années 1982, 1987, 1994 et 2007. Les principales allocations au titre des dépenses économiques ressortent au niveau des départements des travaux publics, de l'économie et finances, du développement urbain et de l'agriculture.

c) Les dépenses sociales

Les secteurs sociaux^51(*) portent principalement sur la santé, l'éducation, la culture et les affaires sociales. Ils concourent à l'amélioration du bien être intellectuel, physique et culturel des populations. Les dépenses afférentes à ces secteurs doivent refléter la volonté de l'Etat de lutter contre la pauvreté dans le pays.

Cette volonté s'est traduite par une allocation de plus en plus croissante des dépenses sociales. Ainsi nous avons une évolution suivante : de 53 milliards alloués aux dépenses de ce secteur en 1982, ces dépenses ont cru continuellement jusqu'en 1994 avec 137 milliards, il s'en suit une légère baisse entre 1995 et 1996, conséquent de la double baisse des salaires intervenu en 1994. A partir de 1997 avec 119 milliards ces dépenses n'ont cessé de croître pour atteindre 370 milliards en 2007, avec un pic de 437 milliards en 2004, expliquée en grande partie par l'admission du Cameroun à l'IPPTE^52(*). A quelques exceptions près ces dépenses ont constitué l'un des postes les plus importants, sinon le plus important des dépenses budgétaires (respectivement des dépenses ministérielles).

Le poids des dépenses sociales dans les dépenses budgétaires n'a cessé de croître de 12,8% en 1982, il est passé à 15,7% en 1987, 16% en 1995 et 21,4% en 2007. En pourcentage des dépenses ministérielles on a : 35,8% en 1982, 37,4% en 1987, 30,9% en 1995 et 31,6% en 2007.

Cette évolution des dépenses publiques selon la classification fonctionnelle est mieux traduite à la lecture du graphique 2.2.

Graphique 2.2 : Evolution des dépenses publiques selon la classification fonctionnelle

SER 01 Dépenses de souveraineté SER 03 Dépenses sociales

SER 02 Dépenses économiques SER 04 Dépenses totales

I-2-1-2- Analyse de l'évolution des dépenses publiques selon la classification catégorielle

L'analyse de l'évolution des dépenses publiques selon la catégorie des dépenses nous permettra de distinguer les dépenses de fonctionnement et celles d'investissement^53(*). Cette distinction est clairement exprimée dans les lois de finance de la République du Cameroun. Mais dans le souci d'analyser les montants effectivement réalisés, nous avons, pour chaque catégorie de dépenses, affecté le taux de réalisation annuel des dépenses tiré de la loi de règlement de l'exercice budgétaire considéré. Ainsi le tableau 2.3 en annexe retrace l'ensemble des résultats obtenus.

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sont les dépenses courantes hors intérêt sur la dette publique. Elles concernent les dépenses fonctionnelles des services publics et comportent trois rubriques essentielles : les immobilisations (corporelles, incorporelles et sur fonds de contrepartie), les salaires et les consommations en biens et services de l'Etat.

Sur un plan général, les dépenses de fonctionnement ou dépenses courantes ont connu au cours de la période d'analyse deux types d'évolution : une première période dite « d'évolution oscillatoire » entre 1982 et 1996 avec des séquences de hausse et de baisse, de 212 milliards en 1982 elles se situent à 338 milliards en 1996 ; une seconde période où les dépenses n'ont cessé de croître en volume entre 1997 et 2007 passant respectivement de 334 milliards à 883 milliards. Cette situation peut être due grâce à la reprise de l'économie camerounaise entraînant une volonté de l'Etat de rétablir les conditions de vie des fonctionnaires qui prévalait avant la double baisse de 1994, conjointement aux effectifs de plus en plus élevés dans la fonction publique.

Par rapport aux dépenses totales, les dépenses de fonctionnement ont, à quelques années près (31,4% en 1984), représentées plus de la moitié des dépenses totales, avec comme ratio 51,5% en 1982, 53% en 1996 et 51% en 2007.

b) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement ou en capital portent exclusivement sur celles financées à partir des ressources budgétaires internes de l'Etat, auxquelles on peut ajouter les opérations de développement sur financement extérieur, les participations diverses et la réhabilitation/restructuration.

L'évolution des dépenses d'investissement a suivi l'évolution des recettes budgétaires puisqu'elles sont financées en grande partie par ces ressources. En 1982 leur niveau se situait à 57 milliards pour atteindre 295 milliards en 1987. Puis il s'en suivit une baisse considérable de ces dépenses jusqu'en 1994 avec 107 milliards. Enfin on observe une hausse de ces dépenses jusqu'en 2007 (381 milliards), résultante des signes de reprise de la croissance économique au Cameroun.

Par rapport aux dépenses totales elles occupent une proportion faible en comparaison des dépenses de fonctionnement : 13,8% en 1982, 34,3% en 1987, 23,7% en 1994 et 22% en 2007.

Il faut noter que les dépenses en capital sur financement extérieur bénéficient beaucoup aux secteurs sociaux qu'aux autres secteurs et la plupart des projets d'investissement dans le domaine social financés par les bailleurs de fonds concernent les infrastructures scolaires et de santé. Mais ces dépenses sont fortement marquées par une faiblesse dans l'exécution, dû principalement par l'absence de coordination entre le programme pluriannuel et la libération annuelle des tranches budgétaires. Cette situation crée un modèle de dépenses d'investissement « par à-coups » et entrave le processus d'investissement à long terme. Ce faible taux d'exécution s'explique également par un certain nombre d'autres facteurs, y compris la complexité technique des opérations d'investissement par rapport aux capacités techniques et managériales de l'administration, ainsi que le manque apparent de volonté de la part des pouvoirs publics de s'attaquer aux problèmes du budget et du secteur public.

L'évolution des deux catégories de dépenses est résumée sur le graphique ci-dessus : les courbes des dépenses d'investissement et de fonctionnement ont la même direction que la courbe des dépenses totales.

Graphique 2.3 : Courbe des dépenses totales, de fonctionnement et d'investissement

SER 04 Dépenses totales SER 06 Dépenses d'investissement

SER 05 Dépenses de fonctionnement

Que l'observation soit faite selon la classification fonctionnelle ou selon la classification catégorielle, il en ressort une remarque importante que pendant la période se situant après la dévaluation, les dépenses publiques n'ont cessé de croître de façon considérable mais avec une proportion importante et stable dans le produit intérieur brut, en moyenne 18,8%. Cette croissance des dépenses publiques est elle justifiée par le niveau de développement du Cameroun ? C'est ce que nous essayerons de voir dans les sections suivantes.

* ⁴³ Il précise en effet que, la validité de la loi de Wagner en ce qui concerne les économies de la CEMAC peut être appréciée à partir de la part des dépenses publiques dans le PIB, considérée comme l'indicateur le plus évident de l'interventionnisme économique.

* ⁴⁴ Dans l'estimation du taux de dépenses publiques nous avons inclus le montant du déficit budgétaire dans la mesure où ce dernier participe également à la dépense et doit par conséquent être considéré comme une partie intégrante du poids économique de l'Etat

* ⁴⁵ La dépense est au centre de la politique budgétaire de l'Etat, en ce sens que l'exécution des dépenses se fait toujours en fonction du niveau des recettes réalisées.

* ⁴⁶ Les différents programmes d'ajustement structurel (PAS) adoptés par le Cameroun ont défini certaines priorités susceptibles de garantir la reprise économique. C'est le cas des dépenses en capital, des dépenses sociales et d'infrastructures et des dépenses d'intérêts sur la dette extérieure. Le premier programme d'ajustement structurel (PAS) couvrait la période septembre 1988-juin 1990 et l'avant dernier des six programmes du 01 Octobre 2000 au 30 septembre 2003.

* ⁴⁷ En 1997, la part du service de la dette dans les dépenses totales est de 34,2% et dans les dépenses courantes 38,9%

* ⁴⁸ Les montants proviennent des différentes lois de règlement de la période considérée.

* ⁴⁹ Les secteurs de souveraineté englobent l'ensemble des ministères en plus de la présidence de la république et du premier ministère, qui ont des fonctions générales au niveau de la nation. Explicitement nous avons : PRC, SRPRC, AN, PM, CES, MINREX, MINATD, MINJUSTICE, COUR SUPREME, CONTROLE SUPERIEUR ETAT, DGSN, MINDEF et MINFOPRA

* ⁵⁰ Ce sont les dépenses qui concernent les secteurs productifs et d'infrastructure relevant des ministères économiques, des travaux publics et d'urbanisation. On y retrouve : MINFI, MINCOMMERCE, MINEPAT, MINTOUR, MINEP, MINIMIDT, MINADER, MINEPIA, MINEE, MINTP, MINDAF, MINDUH, MINPMEESA, MINPOSTEL et MINTRANS.

* ⁵¹ MINCULT, MINEDUB, MINSEP, MINCOM, MINESUP, MINRESI, MINESEC, MINJEUN, MINEP, MINFOF, MINEFOP, MINSANTE, MINTSS, MINAS et MINPROFF

* ⁵² Atteinte du point de décision en 2000 et du point d'achèvement en 2006.

* ⁵³ Le 3^e poste est le service de la dette que nous n'intégrons pas dans notre analyse car cette dépense a servi ou sert aux financements des dépenses de fonctionnement et d'investissement.