II- La mise en oeuvre du principe de programmation
Selon l'article 70, l'Etat est responsable dans deux cas, sur les
systèmes de gestion et de contrôle des programmes
opérationnel (A), ainsi que sur les paiements des aides communautaires
(B).
A- Les systèmes de gestion et de contrôle
autorisés des fonds structurels
Pour chaque programme opérationnel, doivent être
désignés par l'Etat, article 59, une autorité de gestion,
qui va être chargée de l'exécution du programme, ainsi que
de son efficacité et de sa régularité. Il s'agit de toute
autorité publique ou de tout organisme public ou privé national,
régional ou local. De même, l'Etat doit désigner un
autorité de certification, qui auparavant était nommée
autorité de paiement. Son rôle consiste à verser les
crédits européens, à en attester la bonne utilisation,
à tenir une comptabilité permettant par exemple le recouvrement
dans le budget européen des sommes indûment perçues.
L'autorité de certification est donc en relation directe avec la
Commission. L'Etat doit, enfin, désigner une autorité d'audit.
Celle-ci effectue les contrôles. Elle présente en ce sens le
rapport annuel à la Commission. Il faut noter, a fortiori, que le suivi
de chaque programme est assuré par un comité associant des
représentants de l'Etat, des collectivités, de la
société civile, et si elle le souhaite, de la Commission
européenne. De fait, le droit communautaire laisse aux Etats membres la
possibilité d'organiser eux-mêmes la mise en oeuvre des fonds
structurels. Les autorités sont liées entre elles par un
système d'information qui les oblige à transmettre les
éléments de preuve. Par exemple, l'autorité de gestion
doit pouvoir à l'autorité d'audit d'exercer ses
compétences. La mise en oeuvre peut donc être
déconcentrée ou décentralisée. La plus grande
partie des Etats choisissent la gestion déconcentrée, comme la
France. C'est une manière pour le droit communautaire de respecter les
constitutions nationales, qui peuvent ne pas autoriser la
décentralisation.
Le règlement de la Commission n°1828/2006 du 8
décembre 2006 est le règlement d'application du règlement
général. L'article 22 énonce que l'Etat doit transmettre
à la Commission, concernant « l'autorité de gestion,
l'autorité de certification et chaque organisme
intermédiaire », une description des tâches qui leur
sont confiées, leur organigramme, les procédures choisies pour
l'exécution des programmes, les règles
d'éligibilité à un programme, ainsi que le système
de conservation des pièces comptables. L'autorité de gestion,
précise l'article 60 du règlement cadre, « est
chargée de la gestion et de la mise en oeuvre du programme
opérationnel conformément au principe de bonne gestion
financière ». Outre ses fonctions de gestion et de
contrôle du programme, l'autorité doit, en relation avec le
Comité de suivi, présenter le rapport annuel d'exécution
à la Commission, ainsi que le rapport final. La mise en oeuvre des
mesures et des projets est donc supervisée par les Comités de
Suivi, constitués de représentants des régions, de l'Etat
membre, de la Commission et des différents organismes concernés.
Les Comités supervisent de manière régulière
l'avancement des programmes et réorientent au besoin l'action
administrative. L'autorité de gestion va aussi avoir un rôle de
publicité et d'information, non seulement à l'égard des
autres institutions, qu'elles soient nationales, locales ou communautaires,
mais aussi à l'égard des bénéficiaires des aides.
L'autorité de certification, elle, doit tenir compte des
résultats obtenus par l'autorité d'audit, qui doit
présenter dans les neuf mois après l'adoption du programme
opérationnel une stratégie d'audit à la Commission. Cette
autorité présente également à cette
dernière un rapport annuel, doit prononcer en ce sens un avis sur
l'exécution du programme, ainsi qu'une déclaration de
clôture évaluant la légalité et la
régularité des dépenses. Puis la Commission va transmettre
ses observations sur la stratégie d'audit dans les trois mois. Si elle
ne se prononce pas au cours de ce délai, il s'agit d'une décision
implicite d'acceptation. La Commission coopère véritablement avec
les autorités d'audit.
Il est temps de détailler le mécanisme des
subventions globales qui, dans la mise en oeuvre des fonds structurels, sont
loin d'être négligeables. Il s'agit d'un procédé de
délégation, où « l'Etat membre ou
l'autorité de gestion peut confier la gestion et la mise en oeuvre d'une
partie d'un programme opérationnel à un ou plusieurs organismes
intermédiaires, désignés par l'État membre ou
l'autorité de gestion, y compris des autorités locales, des
organismes de développement régional ou des organisations non
gouvernementales », selon l'article 42. Le principe est la
délégation par contrat. Toutefois, cela ne dégage pas cet
organisme de toute responsabilité, puisque la convention doit notamment
préciser le taux d'intervention des fonds structurels, et le suivi,
l'évaluation et le contrôle financier. La responsabilité ne
se réalise pas devant la Commission mais devant le
« cocontractant », c'est-à-dire l'Etat ou
l'autorité de gestion. De fait, au titre des objectifs de convergence et
de compétitivité, il peut être intéressant de
déléguer à un niveau inférieur à la
région, notamment pour la revitalisation des villes qui serait
confiée à des autorités urbaines. C'est une manière
d'insérer un peu de décentralisation tout en restant strictement
dans la déconcentration, si l'Etat use de celle-ci dans la mise en
oeuvre des fonds structurels. Le problème des subventions globales
survient lorsque cela devient le mode de mise en oeuvre « de droit
commun » des fonds structurels. Son principal inconvénient
concerne la lisibilité de cette mise en oeuvre, puisque ce
mécanisme permet de contourner à la fois le principe d'une
autorité de gestion unique par programme, et de respecter son champ
géographique tel que le prévu par le règlement
communautaire. De plus, en terme de libre administration des
collectivités territoriales, ce lien, qui ne s'apparente toutefois pas
à une tutelle, peut poser question.
Enfin, il existe aussi le mécanisme de l'ingénierie
financière, prévu à l'article 44, où «dans le
cadre d'un programme opérationnel, les fonds structurels peuvent
financer des dépenses pour une opération comprenant des
contributions visant à soutenir des instruments relevant de
l'ingénierie financière au profit des entreprises ».
L'objectif est de soutenir la théorie du capital-risque,
c'est-à-dire permettre un effet de levier purement financier dans
l'utilisation des fonds, en intégrant des partenaires privés. Ce
mécanisme intervient dans le cadre d'un programme opérationnel,
et vise à améliorer l'accès des PME et des très
petites entreprises aux financements, subventionnées par un fonds de
participation qui peut être le Fonds européen d'investissement, la
BEI ou encore la Caisse des dépôts et consignations, qui vont
accorder des prêts et des garanties à des intermédiaires
financiers qui peuvent être des organismes ad hoc, et qui vont eux
prêter les fonds aux entreprises. Il s'agit, en quelque sorte, de
favoriser le micro crédit dans des projets éligibles aux fonds
structurels. Est aussi concerné l'investissement durable dans les zones
urbaines, avec par exemple les logements sociaux. L'ingénierie
financière prend compte des conditions juridiques posées par les
marchés publics et par les partenariats publics-privés, selon les
projets. C'est une manière de dégager des fonds
supplémentaires dans des projets éligibles aux fonds structurels,
en accord cependant avec l'autorité de gestion. Ce mécanisme se
décline en trois instruments : Jaspers (Joint Assistance in
Supporting Projects in European Regions) pour l'assistance conjointe à
la réalisation de projets dans des régions d'Europe. Sont ainsi
prévus des mesures d'assistance technique à l'initiative de
l'Etat ou de la Commission, et qui sont financés par un pourcentage sur
la dotation des fonds structurels au programme opérationnel. Egalement,
Jeremie (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) pour
améliorer l'accès au financement des microentreprises et des PME,
et Jessica (Joint European Support for Sustainable Investment in
City Areas) destiné à promouvoir les investissements durables
dans les zones urbaines.
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