Partie 1- La recherche par les fonds structurels de
l'intégration communautaire
L'intégration par le biais des fonds structurels est
indirectement évoquée par la préambule du Traité
sur l'Union Européenne : « Déterminés
à promouvoir le progrès économique et social de leurs
peuples, compte tenu du principe du développement durable et dans le
cadre de l'achèvement du marché intérieur, et du
renforcement de la cohésion et de la protection de l'environnement, et
à mettre en oeuvre des politiques assurant des progrès
parallèles dans l'intégration économique et dans les
autres domaines ». L'intervention des fonds structurels est le fruit
de l'évolution d'un cadre à la fois politique, économique
et juridique (Section 1). L'idée est, véritablement, de soutenir
la politique de cohésion communautaire (Section 2).
Section 1 - Le cadre d'intervention des fonds
structurels
La politique de cohésion communautaire est peu à
peu apparue comme une nécessité, pour accompagner la construction
européenne (I). Les objectifs actuels de cette politique (II) en sont le
reflet.
I- Le développement progressif d'une politique de
cohésion communautaire
Peuvent se distinguer trois temps dans le développement de
la cohésion communautaire, à savoir des balbutiements initiaux
jusqu'au marché unique (A), jusqu'à l'agenda de Lisbonne (B) et
jusqu'à la période de programmation actuelle (C).
A- Des balbutiements initiaux au marché unique
L'Europe s'est construite en prenant en considération les
inégalités, réelles, de richesse entre les Etats membres
et les régions. Le préambule du traité de Rome de 1957
marque dès son origine la volonté, pour l'Europe des six, bien
que les disparités régionales soient alors peu marquées,
de déterminer une politique de cohésion économique et
sociale, en visant à ce que les Etats membres expriment leur souci de
« renforcer l'unité de leurs économies et d'en assurer
le développement harmonieux en réduisant l'écart entre les
différentes régions et le retard des moins
favorisées ». En ce sens est créé le Fonds
Social Européen (FSE), à l'article 123 et s. Celui-ci ne sera
opérationnel qu'en 1973. Il vise, notamment, à
« améliorer les possibilités d'emploi des travailleurs
et (...) de contribuer au relèvement de leur niveau de vie ».
Un second fonds apparaît en 1962 avec la Politique Agricole Commune, le
Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA),
divisé à partir de 1964 en une section
« garantie », entrant dans le cadre de la PAC, et une
section « orientation », à l'origine prévu
pour le financement des structures agricoles (art. 40-4, actuel art. 34 par.3).
Timidement, ces fonds prennent place mais, paradoxalement, les moyens mis en
oeuvre furent très limités. Les disparités
régionales continuèrent à être
élevées. Les fonds connurent leur premier essor avec la
première crise pétrolière de 1973. A cette époque,
celle-ci a fortement touché les régions industrielles. Certaines
régions industrielles, fortement touchées par l'augmentation du
chômage, telles que le Nord-Pas-de-Calais ou la Lorraine en France, ou le
Mezzogiorno Italien, montraient un besoin de reconversion. La même
année, la Communauté économique européenne (CEE)
intégra en son sein l'Irlande, le Danemark et le Royaume-Uni. Ce dernier
fit très vite pression pour obtenir d'abord un
« remboursement » quant à sa contribution
générale au financement de la communauté, et
particulièrement à la PAC. Est créé le 18 mars 1975
le FEDER, Fonds Européen de développement régional,
prévu à l'article 160, dont l'objet est alors d'être
« destiné à contribuer à la correction des
principaux déséquilibres régionaux dans la
Communauté par une participation au développement et à
l'ajustement structurel des régions en retard de développement et
à la reconversion des régions industrielles en
déclin ». Sa finalité est alors la solidarité
financière au profit des régions les plus pauvres de l'UE. Il
faut noter que ces créations découlent de l'actuel article 308 du
traité de l'Union, selon lequel les compétences
européennes peuvent s'étendre « si une action de la
Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans
le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la
Communauté ». La politique régionale représente
alors environ 7% du budget européen. Dans cette optique, il semble alors
plus accompagner les politiques nationales de développement, en
contribuant à leur remboursement, que faire l'objet d'une
décision communautaire. Les moyens du FEDER sont en effet, au moins
jusqu'en 1984, calculés sur la base de quotas entre Etats, même si
en 1979 se présente une section hors quotas du fonds, égale
à 5% du total de ses dotations. En 1984 est supprimé le
système de quotas par l'institution d'un seuil plancher, qui conditionne
les financements supplémentaires à l'intégration de
projets nationaux dans la politique générale de la
Communauté. Cette dernière peut alors proposer des programmes
d'initiative communautaire, adoptés à la majorité du
Conseil.
En vérité, ces fonds paraissent être un
préalable à l'accomplissement du marché unique. Il est
préférable dans cette perspective que les régions
européennes les plus défavorisées puissent rattraper leur
retard, et ainsi corriger une accentuation probable des
déséquilibres économiques régionaux. En ce sens,
les crédits alloués aux différents fonds ont suivis chaque
élargissement, et l'entrée d'Etats membres relativement plus
pauvres. Notamment en 1981 avec la Grèce, puis en 1986 avec le Portugal
et l'Espagne. Une approche plus sectorielle est alors envisagée. En
1985, dans le domaine agricole, sont mis en place des programmes
intégrés méditerranéens, en ce qui concerne les
marchés des fruits et légumes. C'est l'apparition des programmes
pluriannuels, financés par un ou plusieurs fonds. Egalement, il a
existé des opérations intégrées de
développement. Mais ces approches sont restées trop sectorielles.
C'est ainsi que l'Acte Unique Européen, le marché commun et sa
libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des
capitaux, a fait peser des craintes sur la politique de cohésion
économique et sociale. Celle-ci s'est dotée d'une réelle
base juridique par un titre V, aux articles 158 à 162 du traité
CE actuels, sous un titre XVII. L'article 159 dispose en ce sens que
« en particulier, la Communauté vise à réduire
l'écart entre les niveaux de développement des diverses
régions ». L'acte unique en fait une nouvelle politique
commune. Les fonds sont dotés d'une procédure où, sur
proposition de la Commission, la structure et les règles
opérationnelles des fonds sont adoptées à
l'unanimité par le Conseil, après un avis conforme du Parlement.
La nécessité des fonds prit alors de l'ampleur, sous l'impulsion
de Jacques Delors, alors président de la Commission. Un programme
présenté au Parlement européen en 1987, intitulé
« réussir l'Acte unique », qui impliquait une
orientation de la politique budgétaire communautaire vers la
cohésion économique et sociale. Ce que reflètent les 5
règlements de 1988, dont le règlement cadre n°2052/1988. Fut
proposé par l'institution un programme fortement à destination
des ces trois nouveaux Etats, et de l'Irlande. Les fonds ont dès lors
fait l'objet d'une approche, pour la première fois,
intégrée. Ils prennent alors tout leur sens de fonds
structurels.
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