Harmonisation de la fiscalité de l'épargne en Europe

Paragraphe 2 : Le processus décisionnel en matière fiscale: la règle de l'unanimité profondément décriée 

L'histoire récente met clairement en évidence que les Etats membres de l'Union Européenne ne sont pas prêts à abandonner leur souveraineté dans le domaine de la fiscalité et à accepter une harmonisation dans des domaines majeurs tels que l'imposition directe des revenus. Et cet état de fait est conforté par l'existence d'une règle d'unanimité pour l'adoption des mesures fiscales sur le plan communautaire. Ayant des fondements théoriques avancés par les auteurs, cette règle a pour conséquence de transformer les processus en de véritable séance de marchandage entre les Etats.

I- Les fondements théoriques : le respect de l'autonomie fiscale des Etats membres

Textuellement fondée sur des dispositions du traité^52(*), cette règle est théoriquement justifiée par la persistance de la logique Etat-nation en Europe^53(*).

Le premier argument avancé, qui sous tend les autres (qui vont suivre), est le respect de la souveraineté fiscale des Etats. La souveraineté fiscale, c'est tout d'abord le droit de l'Etat de ne devoir d'impôts à aucune institution supérieure à lui. C'est aussi le droit pour les nations de choisir librement leur politique fiscale, en fonction des objectifs sociaux et économiques qu'elles entendent poursuivre. En effet, la fiscalité est un véritable moyen d'orientation de politique économique et sociale, comme on le verra plus tard. Et dans ce domaine, chaque Etat membre a des réalités et un niveau de développement qui sont différents les uns aux autres.

Second argument avancé, et qui pourrait même militer au maintien de cette règle d'unanimité, c'est la volonté des parlements nationaux des Etats membres de sauvegarder leur pouvoir de contrôle sur le budget et son exécution dans leur Etat respectif. En effet, avec une avancée vers un système de plus en plus harmonisé, avec à la clé un rôle central dédié aux institutions communautaires, les parlements nationaux verront leur pouvoir progressivement réduit en termes d'adoption de mesures fiscales. Ce qui porte, indéniablement, atteinte à leur pouvoir de contrôle des budgets nationaux.

Un autre argument a été avancé, c'est celui de la « neutralité » de l'Europe sur les systèmes d'imposition respectifs des Etats. Cet argument prend la forme du principe de « subsidiarité ». Invoqué régulièrement par la Commission dans ses différentes communications, cet argument repose sur l'idée « qu'il vaut mieux prendre des décisions à un niveau de gouvernement inférieur, car les décisions reflètent alors mieux les préférences de la population, en ce sens qu'elles sont prises de façon plus démocratique ». Ainsi en est il de la notion de « consentement » à l'impôt pour les personnes sur lesquels s'appliquent les systèmes d'imposition.

Le dernier argument avancé est celui qui plaide l'obligation pour les Etats de se concurrencer les uns les autres. Celle-ci pousserait ceux dont le niveau d'imposition est le plus élevé à revoir leur copie, à réduire en conséquence leurs dépenses publiques et à faire preuve d'une efficacité accrue dans la gestion de leurs administrations.

Malgré la nécessité d'une harmonisation fiscale reconnue par tous les Etats membres, les différents débats institutionnels ont toujours débouché sur le maintien de l'unanimité. Ainsi, l'extension de la majorité qualifiée à la fiscalité indirecte a fait l'objet d'un débat important à la Convention sur l'avenir de l'Europe^54(*), en préparatif du projet de constitution européenne, qui s'est soldé par le statu quo en raison de l'opposition, renouvelée lors de la Conférence Inter Gouvernemental (CIG), de certains Etats membres (Royaume Uni, Suède, Irlande notamment). Même un compromis sous forme de clause passerelle spécifique permettant au conseil de décider, à l'unanimité, de statuer désormais à la majorité qualifiée lorsque les mesures proposées concernent la coopération administrative ou la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale illégale, n'a pu aboutir.

Cependant le processus d'intégration continentale en Europe permet une mobilité croissante des bases d'imposition, de sorte que les Etats membres sont confrontés à une perte d'autonomie de fait en matière d'imposition. Ce qui pousse les Etats membres dans le sens de la détermination d'une politique fiscale globale, y compris en termes d'impositions directes. En attendant, le système actuel a des conséquences sur la tenue des négociations entre les Etats membres.

* ⁵² Article 100 du traité de Rome

* ⁵³ Daniel Gutman : « Les lois de la construction communautaire : l'exemple de la fiscalité directe » Les Petites Affiches, octobre 2004 n°200, p.31

* ⁵⁴ chargée, en 2002, d'engager un débat sur l'avenir de l'Union européenne, dans la perspective d'une convocation d'une conférence intergouvernementale.