Les pouvoirs du maire au Bénin: réflexion à l'aune de la récente réforme sur la décentralisation

Chapitre 2 : Une réforme institutionnelle controversée

Peter Ustinov pensait qu'un « conservateur, c'est quelqu'un qui est d'accord avec les réformistes cent ans après leur mort »^173(*). Parmi les critiques qui ont fusé à l'annonce de la réforme institutionnelle de la décentralisation, beaucoup venaient de personnes pour qui, réduire les prérogatives du maire conduirait inéluctablement à affecter la décentralisation qui entrerait selon eux en agonie. Il est évident que toute réforme vient avec son lot de mécontents.

Certes, cette réforme institutionnelle part d'une bonne intention et après deux décennies de décentralisation, il fallait essayer quelque chose d'autre. Mais cela seul ne saurait dispenser la réforme institutionnelle des nombreuses critiques. Ce n'est qu'en nous appuyant sur des arguments factuels et juridiques, que nous essayerons de clarifier les différentes controverses issues de la réforme en l'occurrence celles ayant amenuisé les pouvoirs du maire au Bénin. Aussi, il convient de s'intéresser au bienfondé de la controverse. Le Bénin court-il véritablement vers la mort de sa décentralisation (Section 1) ? Ou,sommes-nous en face d'une réforme salvatrice qui reste tout de même perfectible (Section 2) ?

Section 1 : Une controverse mal située

L'inquiétude s'est soulevée de savoir si le Bénin allait progressivement, mais de façon inévitable vers une fin de sa décentralisation. A la suite de cette réforme, le pays ne serait-il pas finalement un Etat décentralisé uniquement sur le papier pendant que dans la réalité l'entièreté des pouvoirs serait peu ou prou entre les mains d'une seule personne ? En d'autres termes, ne serait-on pas en train de basculer dans une forme de semi-décentralisation du pouvoir avec cette réforme institutionnelle ?

C'est publiquement que certains élus locauxbéninois ont affirmé que leur retirer la fonction d'ordonnateur du budget communal reviendrait à leur ôter une certaine autonomie. Qu'en est-il en réalité ? Nous étudierons en profondeur les controverses autour de cette réforme institutionnelle en nous basant sur la vérité des textes de la décentralisation (Paragraphe 1). Mais étudier les textes ne suffit souvent pas. Il faut prendre en compte l'esprit des textes. En ce sens, il faudrait analyser si la volonté d'atteindre les enjeux de la décentralisation est au rendez-vous dans un tel système (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : D'un point de vue formel

A l'arrivée, pourrait-on affirmer qu'il y a un recul de la décentralisation par rapport à un indicateur ? Quel indicateur pourrait permettre d'évaluer le niveau de la décentralisation ? Un indice qui pourrait tout à fait nous orienter serait la conformité des réformes avec les bases constitutionnelles de la décentralisation. Ces bases qui ont justement consacré la liberté fondamentale qu'est la libre administration des collectivités par des conseils élus. Sous le prisme de ces textes, nous étudierons les différentes controverses liées à la nomination du secrétaire exécutif des communes (A). Nous irons ensuite étudier la controverse liée strictement à la minoration des pouvoirs du maire (B).

A : La controverse liée à la nomination du secrétaire exécutif

Il a été débattu par plusieurs sachants ou non que la nomination d'un organe local ait pu poser problème à la libre administration par des conseils élus. Nous pensons qu'il est opportun de revenir sur le contenu essentiel de la libre administration (1) et ses conditions majeures (2) pour nous assurer si la nomination du secrétaire exécutif les a altéré ou non.

1 : Le contenu essentiel de la libre administration

Il a pu être entendu que la réforme institutionnelle piétinait le principe constitutionnel de la libre administration par des conseils élus. Or l'article 151 de la Constitution ne reconnaît pas l'organe communal qu'est le maire pas plus qu'il ne reconnaît aucun autre organe en dehors du conseil communal. Et c'est justement à cet organe, en l'occurrence le conseil communal, qu'il attribue la liberté d'administrer la collectivité.

Puisque la Constitution n'a pas prévu l'existence d'un organe exécutif ni les modalités de sa désignation, il n'est pas convenable de dire que le changement d'organe exécutif ou des modalités de sa désignation brident cette liberté fondamentale.

Il a pu être discuté que le maire étant un élu communal c'est à lui qu'il revient de diriger l'action communale. Mais une fois encore, la Constitution ne fait pas de restriction sur le mode de désignation des organes communaux. La seule obligation étant que ce soit les conseils communaux qui exercent les compétences de la collectivité. Cette obligation fixée par le constituant postule deux exigences.

D'abord, le conseil communal doit disposer d'attributions effectives dans le cadre de l'application de la libre administration. Si cela semble évident, le Conseil Constitutionnel français l'a quand même rappelé dans sa jurisprudence sur le statut de la Nouvelle-Calédonie^174(*). C'est ce qu'on pourrait qualifier de contenu essentiel de la libre administration par des conseils élus.

* ¹⁷³ USTINOV Peter, Quotable Ustinov: Words of Wisdom, Witty Remarks, and Humorous Anecdotes, Londres, Robson Books Ltd, 1995.

* ¹⁷⁴ Décision N° 85-196 DC du 08 août 1985 et décision N° 87-241 DC du 19 janvier 1988 - le Statut de la Nouvelle-Calédonie