Les pouvoirs du maire au Bénin: réflexion à l'aune de la récente réforme sur la décentralisation

B : La première autorité de la commune

La représentation de la commune est attribuée à l'autorité phare de la commune. Cette dernière dispose d'un pouvoir réglementaire. Plusieurs auteurs de la doctrine française notamment ont établi une causalité entre le pouvoir réglementaire local et la libre administration. COSSOBA, citant CALFERTE, affirmait qu'il ne pouvait « y avoir de liberté sans pouvoir de décider »^155(*). Le pouvoir réglementaire local est donc une manifestation de la libre administration caractérisée par une gestion autonome. En clair, les compétences dévolues aux communes doivent se manifester par la capacité de prendre des normes pour les exercer. Le maire est celui à qui le législateur a confié l'usage du pouvoir réglementaire local au nom de la commune (1). Par ailleurs, la loi lui permet de parler au nom de la commune à des manifestations officielles et dans certains cadres (2).

1 : L'exercice du pouvoir réglementaire local

Le pouvoir réglementaire local est « le pouvoir d'édicter des normes réglementaires reconnu aux autorités des collectivités locales »^156(*). La loi reconnaît au maire ce pouvoirlorsqu'il précise que « le maire exerce, dans les cas prévus par les lois et les règlements, le pouvoir réglementaire dans les domaines de compétences de la commune ». La commune en tant que collectivité territoriale décentralisée a des compétences propres. Et c'est au maire que la loi attribue la faculté d'exercer le pouvoir de prendre des normes générales et impersonnelles dans ces domaines. Bien entendu, le champ d'application de ces normes se limite à la collectivité territoriale du maire^157(*).

Mais en tant qu'élu local, le maire exerce également des compétences de l'Etat ainsi qu'il est précisé plus haut s'agissant de ses fonctions de représentation de l'administration centrale. Ces compétences n'ont rien à voir avec les compétences propres de la commune comme il est précisé dans la loi^158(*). Et c'est en ce sens qu'on parle par exemple d'exercice de la police administrative par le maire.^159(*) L'exercice de la police administrative a rapport au maintien de l'ordre public, de la salubrité publique et de la tranquillité publique. Le pouvoir réglementaire local du maire inclut en outre le maintien de l'ordre et de la sûreté, la police des funérailles, la répression des atteintes à la tranquillité publique, etc.

Toutefois, le pouvoir réglementaire local n'est pas le pouvoir de prendre des règlements autonomes. Comme le démontre le professeur Favoreu, il n'y a pas véritablement de pouvoir réglementaire local autonome. Il doit s'exercer dans les conditions prévues par la loi et le code fait bien de le préciser.

Il pourrait néanmoins se poser alors la question de comprendre comment le secrétaire exécutif, premier responsable de l'administration territoriale, peut organiser ses services s'il ne dispose pas d'un pouvoir réglementaire local. En effet, le pouvoir réglementaire ne pouvant être autonome, il tire nécessairement sa source d'une disposition légale. En l'occurrence, c'est au maire que le législateur confie l'exercice du pouvoir réglementaire local bien que le secrétaire exécutif soit l'organe exécutif de la commune.

Cette situation n'est guère une impasse, car le secrétaire exécutif peut néanmoins édicter des normes à caractère général et impersonnel pour assurer le fonctionnement de la commune. Il peut le faire comme le ferait tout chef de service qui prend des circulaires, des lignes directrices, des notes, services, etc. Ce pouvoir, le secrétaire exécutif le tire d'une jurisprudence administrative : l'arrêt Jamart. Cet arrêt, dans la droite ligne de l'arrêt Jasbin avait eu à affirmer que « même dans les cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient comme à tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité »^160(*).

Ainsi, sous certaines conditions, le secrétaire exécutif peut édicter des normes bien que ce pouvoir réglementaire autonome connaisse de sérieuses restrictions^161(*).

* ¹⁵⁵ COSSOBA NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales décentralisées au Bénin et au Niger, op. cit., p. 40.

* ¹⁵⁶ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, op. cit., p.947 ss1271-1272

* ¹⁵⁷ FRIER Pierre-Laurent et PETIT Jacques, op. cit. p.113 ss139.

* ¹⁵⁸ Loi 2021-14, article 29 alinéa 1.

* ¹⁵⁹ Loi 2021-14, article 105.

* ¹⁶⁰ FRIER Pierre-Laurent et PETIT Jacques, op. cit. p.114 ss142

* ¹⁶¹Ibid., p.98 ss116 et p.114-115 ss142