B. Des acteurs multiples et des enjeux multiformes dans la
gestion urbaine de Dakar
De 2000 à 2011, le président du
Sénégal Abdoulaye Wade, se voulant le bâtisseur du
Sénégal moderne en impliquant les financements chinois, a
mené ses campagnes politiques sur « les grands chantiers »,
dont les publicités ont vendu le rêve d'une ville moderne voire
globale aux dakarois et ainsi considérablement influencé leur
vie. L'évolution des infrastructures a été saluée
comme une « révolution infrastructurelle » et les «
grands travaux de l'État » ont posé les jalons d'un Dakar
moderne et internationale (Sarr 2013).
L'ex maire de Dakar (2009-2018), Khalifa Ababacar Sall,
à son tour a fait de l'aménagement urbain une de ses
priorités. Avec le plan Dakar 2025 il souhaite concevoir la ville comme
une « capitale moderne » avec des conséquences sur le mode de
vie des populations et les activités informelles, notamment dans les
domaines de l'emploi et de la mobilité urbaine. La construction de
nouvelles infrastructures permettrait à la capitale d'avoir une
nouvelle
envergure aux yeux des habitants et même sur le plan
international (Bautes, Reginensi et Fatima 2008 ; Gervais-Lambony 1994). C'est
maintenant le nouveau président Macky Sall qui met l'accent sur le plan
Sénégal Émergent. Adopté en novembre 2012 par le
Gouvernement et l'ensemble de ses partenaires au développement, le PSE
vise l'émergence économique à l'horizon 2035. Avec ce
plan, l'État du Sénégal souhaite
l'accélération de la croissance économique à fort
impact sur le développement humain. Pour ce faire, il s'agira de
consolider les acquis, notamment en matière de gouvernance
démocratique, et de recentrer les priorités dans la perspective
de garantir durablement la stabilité économique, politique et
sociale (PSE 2012).
Le président de la république, toujours dans le
souci d'accompagner la croissance urbaine de Dakar qui est de 3%/an met en
place un grand projet d'aménagement du territoire.
Il s'agit du nouveau pôle urbain de Diamniadio qui est
en cours de construction. La nouvelle ville de Diamniadio est un projet qui
consiste à construire une ville nouvelle pour désengorger la
capitale dakaroise, se trouvant à 26 km de celle-ci. À terme,
Diamniadio Lake City, comme on la surnomme, accueillera de nouvelles
activités industrielles et commerciales, avec en même temps une
délocalisation des activités administratives, industrielles et
commerciales existantes. Diamniadio Lake City, c'est aussi la construction
d'une nouvelle université qui porte le nom d'Amadou Makhtar Mbow, ainsi
que d'habitations modernes donnant une autre image de la métropole
dakaroise.
Image 1: Maquette du projet
Source : Semer Group
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Image 2: Projet en cour de construction
Source : Semer Group
Diamniadio Lake City est un projet qui se veut l'incarnation
de la ville nouvelle sénégalaise. Ce projet de
développement immobilier est le plus grand projet en Afrique de
l'Ouest.
Comme autres priorités du plan Sénégal
Émergent, l'aménagement de la Voie de Dégagement Nord
(VDN) consiste à renforcer le secteur du transport au
Sénégal. Ce projet d'infrastructure s'inscrit dans le cadre de la
politique de décongestion de la ville de Dakar à travers
l'amélioration des conditions de déplacement et la
réduction des coûts de transports (APIX 2018). Les travaux ont
démarré en 2016.
À travers le Conseil Exécutif des Transports
Urbains de Dakar (CETUD), l'État mise sur le projet de « bus
rapides sur voies réservées », encore appelé «
Bus Rapide Transit » (BRT). C'est un projet qui souhaite apporter une
solution efficace et durable aux difficultés de transport urbain dans la
capitale, avec un système de transport de masse capable de transporter
jusqu'à 300 000 passagers par jour (CETUD 2006).
Le plus grand projet d'infrastructure de l'État du
Sénégal dans sa logique de modernisation du secteur des
transports dans la métropole dakaroise est le projet TER qui fait
l'objet de mon étude. Pour la réalisation de ce grand projet
d'infrastructure, le gouvernement du Sénégal, à travers
l'APIX, procède à la planification et la mise en oeuvre du PAR
(s'agissant du
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déplacement des citadins) du Projet de TER. La mise en
oeuvre de ce projet nécessite l'implication de plusieurs institutions
qui sont incontournables par leurs compétences et
prérogatives.
Les institutions essentielles qui sont intervenues dans le
processus du PAR du Projet de TER sont les suivantes :
- l'APIX ;
- la structure de suivi du projet de Train Express
Régional ;
- les structures de l'Administration centrale ;
- le Comité ad hoc de Supervision des
Opérations de libération des emprises des grands projets de
l'État.
Les structures de l'Administration déconcentrée
et décentralisée sont consultées et incluent :
l'administration territoriale et locale, la commission départementale de
recensement et d'évaluation des impenses (CDREI) dans chaque
départements traversés par le projet, la commission de
conciliations, les commissions de médiations sociales, les
comités des PAP, les structures facilitatrices recrutées pour la
mises en oeuvre du PAR et la société civile.
Nous allons ci-après détailler le rôle de
toutes ces structures et voir comment elles interagissent entre elles.
L'APIX, qui est l'Agence nationale chargée de la
Promotion de l'Investissement et des Grands Travaux de l'État est une
entité de L'État qui assure la maîtrise d'ouvrage
déléguée du Projet de TER. Créée en 2000,
elle est chargée de l'exécution du Projet TER. Elle comprend des
ingénieurs, des experts en communication, des sociologues et des
urbanistes. L'on retrouve au sein de la Coordination Générale des
Grands Travaux de l'APIX la Direction Environnementale et de Libération
des Emprises (DELE), chargée de veiller à l'élaboration et
à la mise en oeuvre du PAR. Cette direction collabore avec la Direction
du Projet de TER. Étant une institution responsable de
l'exécution du Projet de TER, l'APIX est aussi chargé de choisir
avec qui elle travaillera dans ce projet, que ce soit les services de
consultance ou les cabinets ou des organisations non-gouvernementales. C'est
ainsi que l'APIX donne au cabinet CIMA International le mandat de
préparer le PAR.
· Le Comité ad hoc de Supervision des
Opérations de libération des emprises des Grands Projets de
l'État est créé par arrêté du Premier
Ministre N°21.03.2011-002943 du 21 mars
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2011, abrogeant et remplaçant l'arrêté
N°2004-005619 du 30 juin 2004 chargé de superviser la
libération des emprises des Grands Projets de l'État. Ce
comité est présidé par le Ministre de l'Intérieur
qui, à chaque étape de la procédure, rend compte au
Premier Ministre de l'avancée du projet ou des difficultés qui
sont rencontrées. Le Comité ad hoc est composé
par des autorités telles que : des représentants de la Primature
; les ministères chargés de l'Économie et des Finances, du
Tourisme, des Transports aériens, de l'Énergie et des Mines, des
Infrastructures, des Transports terrestres et des Désenclavements, de
l'Urbanisme et de l'Habitat et enfin de l'Aménagement du Territoire. Il
comprend aussi des personnalités comme le Directeur
Général de l'APIX, l'Agent judiciaire de l'État, le
Directeur des Affaires Générales et de l'Administration
territoriale, les Gouverneurs des régions concernées, le
Directeur des Collectivités locales, le Directeur de l'Industrie, le
Directeur du Budget, le Directeur de l'Enregistrement, des Domaines et du
Timbre, le Directeur du Cadastre, le Directeur de l'Agriculture, le Directeur
du Tourisme, le Directeur de l'Agence nationale de l'Aviation civile, le
Directeur des Mines, le Directeur des Travaux publics, le Directeur de l'Agence
des Travaux et de la Gestion des Routes (AGEROUTE), le Directeur de l'Urbanisme
et de l'Architecture, le Directeur de la Surveillance, du Contrôle et de
l'Occupation des Sols, le Directeur de l'Action sociale et de la
Solidarité Nationale, le Directeur du Développement
Communautaire, le Directeur de l'Assainissement, le Directeur de
l'Environnement et des Établissements classés, le Directeur des
Eaux et Forêts, Chasses et de la Conservation des Sols.
Cette longue énumération d'acteurs prouve à
quel point la mise en oeuvre de ce genre de projet est complexe car rares sont
les projets qui nécessitent l'implication d'autant
d'acteurs.1 Le Secrétariat du Comité ad hoc
est assuré par l'APIX et se réunit au moins une fois par
mois,sur convocation de son Président. Il peut aussi se réunir en
session extraordinaire chaque fois que son Président le juge
nécessaire.
En pratique, un protocole d'accord est signé entre
l'APIX et le Gouverneur de la région concernée pour permettre au
Groupe Opérationnel de disposer plus facilement des moyens qui lui sont
nécessaires pour mettre en oeuvre les opérations de
libération des emprises.
Les trois départements traversés par le TER sont :
Dakar, Pikine et Rufisque
·
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La Commission Départementale de Recensement et
d'Évaluation des Impenses (CDREI), est instituée par la loi
N°64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national. Dans chacun des
trois départements traversés par le TER Dakar-Diamniadio, AIDB,
la commission accompagne la réinstallation des PAP. En fait, un
protocole d'accord est signé entre l'APIX et les Préfets
concernés, afin de permettre à chaque commission
départementale d'assumer sa mission. En discutant de la procédure
mise en place par l'APIX pour la libération des emprises, le
préfet de Pikine, monsieur M. NDIAYE nous détaille dans un
entretien effectué le 02 mars 2019, de 16h02 à 16h51 dans son
bureau à la préfecture de Pikine que :
« la procédure est la suivante. fl y a
d'abord une étude d'impact environnemental et social qui a
été partagée avec toutes les PAP concernées
à travers le recensement. Après l'étude d'impact, il y a
eu un plan de gestion économique et sociale. L'étude d'impact
fait le résumé de l'ensemble des difficultés que l'on va
être confronté. Maintenant chaque contrainte a une mesure dans le
PGES. Le plan apporte la mesure à prendre pour atténuer les
difficultés exposées dans l'étude d'impact et cela s'est
fait avec la participation des populations concernées à travers
leurs représentants à défaut de quoi le projet ne peut pas
démarrer. »
Ce témoignage met en avant les mesures mises en oeuvre
par l'État du Sénégal pour que le processus
d'éviction se fasse dans un cadre de dialogue entre les impactés
et le gouvernement. Ainsi le préfet poursuit les explications en disant
:
« après la validation de cette étude
d'impact, le quitus est donné pour le démarrage du projet. Il y a
eu un recensement exhaustif des personnes affectées par le projet et des
biens qui vont être perdus. On vient dans les maisons, on calcule
l'ensemble des biens susceptibles d'être indemnisés. Après
la fiche de recensement, l'administration met en place une commission
départementale de recensement et d'évaluation des impenses
(CDREI). Cette commission est composée de spécialistes
d'évaluation des biens et services de l'agriculture, de l'urbanisme et
de l'action sociale, le maire de la commune concernée, le cadastre, le
service des impôts, le sous-préfet ; la commission est
présidé par le préfet du département. Cette
commission se penche sur le recensement et procède
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à l'évaluation des impenses selon le
barème fixé par la loi pour arrêter le montant de
l'indemnisation. »
Après tout ce travail, le préfet met en place
une commission de conciliation. C'est une commission qui est chargée
d'obtenir l'accord avec les PAP su le montant de l'indemnisation. Si le PAP est
d'accord, il signe un acte d'acquiescement et de non recours. Il peut arriver
que le PAP ne signe pas. Dans ce cas, le PAP est obligé de signer un PV
de désaccord. Selon le préfet :
« deux solutions s'imposent, la première
consiste à convoquer le PAP pour une autre négociation en
présence du préfet pour marquer plus de solennité.
Mais si le PAP résiste malgré tout, le
préfet consigne le montant de son indemnisation à la caisse de
dépôt et de consignation et un procès sera ouvert pour que
l'administration puisse saisir le juge des expropriations. Le juge
évalue et se prononce pour permettre au projet d'avancer. On a eu des
résistances mais jusque-là on n'a pas encore saisi le juge des
expropriations. On privilégie les négociations malgré
quelques dialogues intenses.»
Les PAP avaient refusé de signer parce qu'ils
estimaient que le barème d'indemnisation proposé par
l'État était trop faible et que la valeur de leur maison
était supérieure au prix proposé. Dès lors, s'en
sont suivies des négociations intenses entre les PAP et la commission
départementale de recensement et dévaluation des impenses pour
que les prix proposés par l'APIX puissent être à la hauteur
des attentes des PAP.
La commission est composée par les Préfets des
départements traversés par le Projet de TER, en l'occurrence les
Préfets de Dakar, Pikine et Rufisque, qui agissent à titre de
Président ; les Maires des communes concernées dans chaque
département, le Chef de la Division Régionale de l'Urbanisme et
de la Construction, le Chef du Bureau du Cadastre, un Représentant de
l'APIX, un Représentant de la Société Civile, un
Représentant du collectif des PAP.
Après l'évaluation des impenses, le
préfet de chaque commune concernée met en place une autre
commission de conciliation.
·
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La commission de conciliation a pour mission de fixer à
l'amiable le montant des indemnités à verser aux personnes
affectées. Elle a aussi pour but de gérer les réclamations
des PAP, si un accord à l'amiable ne peut pas être trouvé
avec la CDREI ou le Comité de médiation sociale comme nous la
expliqué le préfet de Pikine. Cette commission est
présidée par le Gouverneur de Dakar ou un de ses
représentants (Préfet de Dakar, Pikine ou Rufisque). Le
Président de cette Commission à pour rôle de veiller
à la libération des emprises.
La Commission de Conciliation est ainsi composée d'un
représentant : du service de l'Agriculture, des services des Domaines,
du Cadastre, des Eaux et Forêts, de l'Hydraulique.
Tous les PAP que j'ai rencontrés ont eu recours
à cette commission car le mot d'ordre que s'était fixé les
PAP est de ne pas signer tant que le barème proposé par l'APIX
n'est pas changé.
· Les commissions de médiations sociales (CMS)
sont des structures locales mises en place par le maître d'ouvrage pour
plus de proximité avec les impactés du projet. Elles sont souvent
convoquées lorsque les CDREI ne peuvent trouver un accord satisfaisant
avec les impactés qui ne sont pas d'accord avec le mottant de
l'indemnisation proposé par l'autorité. Les Commissions de
médiations sociales sont ainsi des instances de médiation sociale
pour le règlement des réclamations à l'amiable,
après étude par la commission départementale de
recensement et d'évaluation des impenses.
Chaque commission est composée de personnes ressources
qui connaissent le sujet ainsi qu'une autorité morale ou professionnelle
pour exercer une médiation avec le PAP qui ne veut pas signer. Dans
cette commission, l'on retrouve par exemple le maire de la commune
traversée par le chemin de fer, des notables du quartier (imams ou
leaders d'opinions), des délégués de quartier à
l'image de Saliou Diop, l'un de mes interviewés qui est le
délégué du quartier de Yeumbeul. D'après les
témoignages des agents de l'APIX, il a joué un grand rôle
pour faciliter les négociations entre APIX et certains PAP. L'on
retrouve aussi des représentants des Comités des PAP comme en
témoigne Macodou Fall, président du collectif national des PAP
affirmant ainsi que :
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« les négociations étaient intenses et
pouvaient durer de 7h à 2h du matin car
l'APIX ne voulait pas augmenter le barème
proposé et tant que les PAP ne signent pas, le projet ne peut pas
avancer».
Enfin, sont retrouvés des représentants des
structures facilitatrices recrutées pour la mise en oeuvre du PAR.
· Les comités des PAP ou collectif national des
impactés. Dans chaque commune, et éventuellement dans chaque
quartier, un Comité des PAP a vu le jour pour s'assurer que les PAP
disposent d'un cadre d'échange sur leur situation. Macodou Fall, le
président du collectif national des impactés Macodou Fall,
explique les étapes de la création du collectif dont il est le
président :
« c'est lorsqu'ils nous ont convoqués
à la maison TER que j'ai pris contact avec quelques impactés.
Ensuite je leur ai proposé de constituer un collectif dans chaque zone
touchée par le projet. C'est après ça que tous les
collectifs locaux se
sont retrouvés pour former le collectif national
des impactés don je suis le président ».
La maison TER est un démembrement de l'APIX dans les
différents départements traversés par le train pour que
les impactés aient plus de proximités entre eux et les agents de
l'APIX. L'objectif principal du collectif national des PAP est de
défendre les intérêts des PAP auprès des
différentes instances et de partager toutes les informations relatives
à leurs situations. Les PAP ont choisi le terme collectif national mais
pas local pour que leur mouvement ait plus d'ampleur aux yeux de l'opinion
internationale. Concernant le processus de désignation des
présidents, dans chaque commune, est né un petit collectif pour
défendre ses intérêts. C'est ainsi que tous les collectifs
de chaque départements se sont retrouvés pour élire un
président. Le président du collectif habite dans le
département de Pikine, qui enregistre le plus grand nombre
d'impactés. Le collectif a joué un rôle de
résistance car, malgré l'acceptation du déplacement, ils
estiment que l'État doit augmenter le montant de la compensation et leur
octroyer des terrains pour qu'ils puissent se reloger.
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Photo 1 : Réunion du collectif national des
impactés
Source : Macodou Fall
Cette photo a été prise lors d'une rencontre
organisée par le collectif pour défendre ses
intérêts. La désillusion qui s'affiche sur le visage des
PAP est visible, ainsi que la présence de différentes
génération. Le collectif national des impactés donne son
importance à une représentation féminine correspondant
à la proportion de femmes PAP en référence au nombre total
de PAP dans un quartier ou une commune donnée.
Malgré toutes les difficultés
rencontrées, le collectif a joué un grand rôle pour
maintenir le droit des impactés. Comme en témoigne monsieur D.W,
l'un des impactés membre du collectif :
« le collectif a été d'un grand apport
pour les PAP. Grâce au collectif nous sommes arrivés à une
collaboration avec l'État et désormais on n'est plus des
personnes affectées par le projet mais des personnes
bénéficiaires du projet ».
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À travers cette citation l'on peut voir que
l'État du Sénégal, conscient que le projet ne peut pas
avancer sans la signature des PAP, accepte toutes les demandes des PAP.
Dès lors, tous les PAP ont reçu le double, voire le triple du
montant proposé au départ. Ils bénéficient aussi de
3 sites de recasement que le gouvernement leur a offert gratuitement. Il est
à noter que dans ce projet il n'était pas initialement
prévu de site de relogement.
· Les structures facilitatrices. La mise en oeuvre du
PAR, a nécessité l'implication de plusieurs activités que
l'on peut classer en cinq étapes. Le processus d'indemnisation, le
processus participatif, la gestion des réclamations, les mesures
d'accompagnement et le suivi-évaluation. Dans le PAR, les principaux
responsables de ces catégories d'activités identifiées ont
du mal à mener à bien leurs mandats sans un appui externe (APIX
2015). Ces appuis proviennent des structures facilitatrices choisies par le
maître d'ouvrage ou par le Président de la République en
personne. Les structures facilitatrices sont généralement des ONG
ou des cabinets recrutés par le maître d'ouvrage afin de faciliter
de processus d'information et de négociation avec les PAP. Parmi les
structures facilitatrices qui interviennent dans ce projet, on retrouve des ONG
comme : ENDA ECOPOP ou encore 3D pour le développement qui se
décline à travers trois axes suggérés par sa
dénomination : démocratie, développement local et droits
humains. Quant à l'ONG ENDA ECOPOP, elle intervient sur tout ce qui
concerne les droits de l'homme et droits des peuples, l'appui aux peuples
culturellement les plus menacés et les disparités
socio-spatiales. Ces ONG sont responsables de l'ensemble des activités,
telles que l'aide à la préparation des dossiers de
l'impacté, et autres activités de suivi, qui sont entre autres
les paiements effectués et des options de réinstallation choisies
par les PAP, ainsi que des activités de suivi d'avant et après
projet. Ces ONG doivent également s'assurer que les PAP sont bien
informes de la procédure d`indemnisation et que les autorités ont
respecté les droits des impactés.
Toujours dans le souci de favoriser le dialogue et respecter
les droits des PAP, le Président de la République Macky Sall a
par la suite nommé trois de ses connaissances en tant que facilitateurs.
En effet, l'État n'a pas voulu renouveler le contrat des ONG car les
résultats attendus n'étaient pas satisfaisants. Ainsi ces trois
facilitateurs sont nommés pour continuer les négociations car le
contrat des ONG avait pris fin alors que le projet était toujours en
cours.
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