La nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits budgétaire et comptable de la république centrafricaine

119

C- UNE COMPARAISON AVEC LE SYSTEME FRANÇAIS.

Pour mieux consolider le nouveau cadre budgétaire et comptable de la RCA, une étude d'impact juridique devrait être réalisée aux fins de mieux renforcer les normes du cadre financier. Qu'à cela ne tient, l'on peut corroborer le système en vigueur avec d'autres pratiques avancées. C'est le cas de la réforme budgétaire introduite par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er Août 2001 en France, qui a entraîné une mutation profonde dans l'organisation de la gestion budgétaire et comptable de l'État Français. En analysant ce système, l'on note d'abord, une émergence des nouveaux rôles des acteurs d'élaboration, d'exécution et de contrôle du budget. Ensuite, la redéfinition des chaînes de travail et les nouvelles exigences de qualité comptable, modifient les relations traditionnelles entre l'ordonnateur et le comptable en instituant un nouveau mode de gestion partagée dans la mise en oeuvre du dispositif de production de l'information budgétaire et comptable de l'État, dans l'optique d'une meilleure maîtrise de l'exécution budgétaire, d'une gestion plus efficace de la comptabilité patrimoniale et d'une optimisation de la dépense publique.

Les nouveaux acteurs de la gestion budgétaire et comptable de l'État en France voient leurs responsabilités précisées :

- D'abord, les responsables de programme, de budget opérationnel de programme et

d'unité opérationnelle. Si la notion de programme est définie dans la LOLF et ne nécessite pas de précision supplémentaire, alors, la fonction de responsable de programme (RPROG) a besoin d'être précisément établie, ainsi que celle de responsable de budget opérationnel de programme (RBOP) et de responsable d'unité opérationnelle (RUO).

- Ensuite, le responsable de programme (RPROG), est désigné par son Ministre. A cet effet, il :

? établit le projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances annuelle qui présente les orientations stratégiques et les objectifs du programme et justifie les crédits et les autorisations d'emplois demandé; le responsable de programme rend compte des engagements pris dans le PAP lors de l'établissement du rapport annuel de performances (RAP), annexé au projet de loi de règlement ;

·

120

définit, par ailleurs, le périmètre des budgets opérationnels de programme (BOP1) et des unités opérationnelles (UO) et en désigne les responsables ;

· établit la programmation budgétaire et décline les objectifs de performance au niveau du budget opérationnel de programme, dans le cadre d'un dialogue de gestion, en liaison avec les responsables de BOP ;

· détermine enfin les crédits et, le cas échéant, les autorisations d'emplois, qu'il met à la disposition des responsables de BOP, sous réserve des compétences des préfets de région et de département pour la gestion déconcentrée.

Quant au responsable de budget opérationnel de programme (RBOP), il :

· propose au responsable de programme la programmation des crédits et des emplois du budget opérationnel de programme ;

· arrête la répartition des crédits des budgets opérationnels de programme entre les unités opérationnelles et met ces crédits et, le cas échéant, les autorisations d'emplois ;

· à la disposition de leurs responsables, sans préjudice des compétences des préfets de région et de département pour la gestion déconcentrée, - rend compte au responsable de programme de l'exécution du budget opérationnel de programme ainsi que des résultats obtenus.

- En fin, le responsable d'unité opérationnelle (RUO), il :

· prescrit l'exécution des recettes et des dépenses de l'unité opérationnelle dont il a la responsabilité et en rend compte au responsable du budget opérationnel de programme, sans préjudice des compétences des préfets de région et de département pour la gestion déconcentrée.

121

S'agissant du responsable de la fonction financière ministérielle, de la même manière, le Décret définit les fonctions financières centrales qui doivent être exercées dans chaque Ministère en France. De ce fait, il conforte le rôle des actuels Directeurs des Affaires Financières (DAF) en introduisant dans chaque Ministère, un responsable de la Fonction Financière Ministérielle (RFFIM). Sur un périmètre d'intervention élargi, sans préjudice d'autres fonctions que peut lui confier son Ministre, le responsable de la Fonction Financière Ministérielle :

- assure un rôle de coordination et de synthèse budgétaire et comptable au niveau du Ministère concerné. A cet effet, il coordonne l'élaboration des PAP et des RAP ; il établit, en lien avec le RPROG, le document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) et le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) ; il propose au ministre les mouvements de crédits ... ;

- veille au caractère soutenable du budget du ministère : il valide la programmation effectuée par le RPROG et suit sa réalisation ; il propose le cas échéant des mesures nécessaires au respect du plafond de crédits et des emplois... ;

- coordonne et met en oeuvre les dispositifs de qualité, de conformité et d'efficience de la fonction financière : il s'assure ainsi de la mise en oeuvre du contrôle interne budgétaire et comptable et, le cas échéant, de la comptabilité analytique ; il veille à la mise en oeuvre des règles de gestion budgétaires et comptables, notamment dans les systèmes d'information financière, .../.

Quant aux rôles du contrôleur budgétaire et du comptable public désormais confortés par la LOLF.

Pour le contrôleur budgétaire, sa mission exercée pour le compte du Ministre chargé du budget, est réaffirmée. Elle porte sur la surveillance du caractère soutenable de la gestion au regard des autorisations budgétaires votées et sur la qualité de la comptabilité budgétaire. Ensuite, le contrôle porte également sur le respect des dispositions statutaires et indemnitaires applicables aux personnels, lorsque les projets d'actes sont soumis à son visa, tout autre contrôle de légalité des actes étant exclu. Enfin, les moyens dont dispose le contrôleur budgétaire pour s'en assurer sont rénovés et explicités, notamment les modalités du contrôle du document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel, et du caractère soutenable de la programmation budgétaire.

122

Ce décret prévoit que les modalités de délivrance du visa du contrôleur budgétaire peuvent être adaptées en fonction de la qualité du contrôle interne budgétaire des services.

Pour le comptable public, l'article 31 de la loi organique du 1^er Août 2001 confère au comptable public de l'État un rôle de garant du respect des principes et règles de tenue des comptabilités en lui confiant la charge de veiller notamment à la sincérité des enregistrements comptables et à la bonne application des procédures. Cette obligation trouve toute sa signification dans la tenue de la comptabilité générale, véritable clé de voûte de l'architecture des comptes, dont le comptable public détient l'exclusivité. Aux termes dudit décret, la comptabilité générale retrace l'ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation financière et le résultat. Elle est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Elle est tenue par exercice s'étendant sur une année civile. Elle inclut, le cas échéant, l'établissement de comptes consolidés ou combinés.

Placé au coeur du processus de gestion budgétaire et comptable publique de l'État et participant à la maîtrise des risques financiers, le comptable public de l'État, appuyé sur les garanties d'indépendance et un régime de responsabilité exorbitant du droit commun adossés à son statut, a vu, en un peu plus d'une décennie, ses fonctions passer du rôle de simple teneur des comptes à celui d'expert des comptes publics. Il existe deux grandes catégories d'agents d'exécution du budget : les ordonnateurs et les comptables publics. Les premiers décident de l'opération de recettes ou de dépenses, les seconds procèdent au recouvrement ou au paiement. En vertu d'un principe ancien, ces deux fonctions doivent être séparées et ne peuvent être exercées par les mêmes personnes.

Ce principe se justifie par la préoccupation de régularité de la gestion financière et par celle d'éviter des malversations. Ce principe de séparation, qui a pour conséquence une indépendance mutuelle entre les deux protagonistes, connait, cependant, certaines atténuations. Partant, l'étude des fonctions d'ordonnateurs et de comptables publics devra nous amener à analyser trois points successifs notamment, les missions, les catégories et la responsabilité encourue par ces agents.

Ce qu'il faut retenir, en premier lieu, les ordonnateurs décident de prescrire les opérations de recettes et de dépenses, mais leur compétence s'arrête dès qu'il s'agit de manier les deniers publics. Leur marge de manoeuvre est, cependant, plus grande pour les secondes que pour les

123

premières. Au plan de la classification, l'on distingue les ordonnateurs principaux qui sont les autorités publiques auxquelles la loi de finances attribue les crédits et accorde les autorisations de recettes, des ordonnateurs secondaires qui sont désignés par les règlements de comptabilité publique des ministères.

En ce qui concerne leur responsabilité, c'est la loi du 25 septembre 1948 qui les a rendus justifiables devant un nouveau juge, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Pour autant, cette responsabilité est fortement atténuée par certains mécanismes. Ainsi, les Ministres et les élus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF. Surtout, dans les faits, cette responsabilité est peu sanctionnée, notamment parce que la CDBF a une conception stricte des fautes sanctionnables. Celles-ci consistant seulement en des irrégularités juridiques et non des fautes de gestion.

En second lieu, les comptables publics sont les seuls fonctionnaires habilités à manier les fonds publics tant en termes de recettes que de dépenses. Ainsi s'explique qu'ils doivent d'une part être nommés par le Ministre des finances ou avec son agrément, et d'autre part prêter serment devant la Cour des Comptes à l'occasion de leur première installation. Si leurs missions et les catégories qui les traversent n'ont que peu variées, leur régime de responsabilité a lui, au contraire, profondément évolué depuis quelques années. Ainsi, s'ils demeurent personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leurs incombent, la procédure de mise en cause de leur responsabilité a profondément été remaniée. Concrètement, la règle du double arrêt a été supprimée ; l'audience est dorénavant publique ; surtout, le régime varie selon que le manquement a ou non causé un préjudice financier à la collectivité publique, étant précisé ici que si tant les Ministres que le juge des Comptes peuvent mettre en cause cette responsabilité en cas de préjudice, seul le second peut intervenir en l'absence de préjudice.¹⁴²

Cette étude comparative vaut la peine et permettra donc aux Etats membres de la CEMAC en général et la RCA en particulier de s'enquérir des avancées réalisées par certains pays aux fins de consolider sa démarche en l'absence d'une étude d'impact juridique du nouveau cadre budgétaire et comptable.

142 Sources: https// www.fallaitpasfaireledroit.fr/finances-publiques/les-finances-de-l-etat/l-exécution-du-budget.fr

124