CHAPITRE 1er: L'ANALYSE DE FORME ET DE FONDS DES
NOUVEAUX PARADIGMES DE GESTION AXEES SUR LES RESULTATS, LE ROLE ET LES
RESPONSABILITES ACTEURS BUDGETAIRES EN RCA
Depuis deux années, le gouvernement de la RCA s'emploie
à moderniser son approche de gestion budgétaire et comptable, par
la même occasion, réformer son cadre de gestion publique pour
l'orienter vers les résultats et l'efficacité. Cette situation
résulte d'une part par des facteurs liés à la
préparation du budget et d'autre part par ceux liés à son
exécution et son contrôle. Bien que son système de
présentation du budget de moyen soit concentré sur les intrants
c'est-à-dire ce qu'il dépense, les activités (ce qu'il
fait) et les extrants (ce qu'il produit). Les ressources produites ou
mobilisées sont toujours insuffisantes pour répondre aux demandes
croissantes des politiques publiques en faveur des contribuables Centrafricains
et qui exigent plus de savoir à quoi sert l'argent de leurs
impôts. Face à cette situation, le gouvernement élargit sa
vision traditionnelle des pratiques de gestion vers la modernisation, pour se
concentrer sur la gestion axée sur la performance et les
résultats à travers les textes communautaires transposés
en droit interne entre 2017-2019.
Ainsi, nous verrons la démarche qui mène vers le
budget et la gestion axée sur les résultats (Section 1)
et les nouveaux acteurs institués (Section
2).
Section 1 : Les exigences de forme et de fonds du cadre
budgétaire et la gestion axée sur les résultats
Dans la préparation du budget sous le système
budget de moyen, le ministère chargé des finances, par une lettre
circulaire fixe le plafond des dépenses pour l'année suivante et
le notifie aux ministères dépensiers. Les ministères
dépensiers à leur tour font leurs propositions budgétaires
par nature de dépenses en reconduisant de façon tacite leur
budget annuel de l'exercice précédent. De ce fait, nous mettre en
exergue la préparation et l'exécution du budget moyen sous le
système budgétaire traditionnel (Paragraphe 1),
puis le nouveau paradigme de gestion axée sur la performance et
les résultats (Paragraphe 2).
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Paragraphe 1 : La préparation et l'exécution
du budget moyen sous le système budgétaire traditionnel en
RCA.
Aussi remarque-t-on que les ressources sont souvent
surestimées, soit en termes de ressources financières disponibles
ou mobilisables, soit en termes de capacités technique. Pour ce faire,
nous aborderons la préparation (A) et
l'exécution (B) du budget moyen.
A- La préparation du budget moyen sous le
système budgétaire traditionnel
L'on se préoccupe trop peu souvent du niveau
réel des recettes à atteindre au cours de l'année
budgétaire. Par ailleurs, le processus de préparation du budget
est rarement désagrégé au niveau national et encore moins
dans les Collectivités Territoriales. Ce manque de
désagrégation budgétaire reflète le
caractère centralisé de la planification qui rend difficile le
ciblage des actions publiques sur les régions, les préfectures et
les Communes défavorisées.
En effet, l'exercice budgétaire, qui auparavant
commençait en juillet, a fait place à l'année civile par
le renforcement des bases juridiques des travaux budgétaires. En
d'autres termes, une loi sur la gestion budgétaire a introduit de
nouvelles dispositions en ce qui concerne la procédure
budgétaire. Cette nouvelle loi a modifié les pratiques qui
relevaient auparavant de décisions administratives ou de la simple
tradition passive. Le nouveau processus est organisé autour des trois
phases d'élaboration du budget qui se présentent de la
manière suivante :
La première phase consiste d'abord à actualiser
le cadrage budgétaire, qui va servir de base aux phases
ultérieures de la procédure budgétaire. Ensuite, le
ministère en charge des Finances et du budget, procède à
l'examen critique des informations fournies par les Ministères
dépensiers. Puis, vient la phase suivante qui est celle de la
réunion budgétaire du Conseil des Ministres, dans laquelle l'on
procède à la répartition des ressources au niveau
macroéconomique, en décidant du montant total de financement pour
chacun des secteurs de dépenses. Il s'agit d'une décision
collective du Conseil des Ministres, prise sur la base des recommandations
formulées par le Ministre en charge des Finances et du budget. Les
décisions prises lors de cette réunion sont
intégrées dans le projet de loi des finances conformément
à la politique budgétaire qui sera soumise à
l'Assemblée Nationale pour examen et adoption. Enfin, dans la
dernière phase, le Ministère en charge des Finances et du budget
se tient largement à l'écart des détails de la
procédure budgétaire,
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et chaque Ministre décide proprement de la
répartition de son enveloppe mise à sa disposition. En d'autres
termes, chaque Ministre est responsable de la répartition du montant
total des crédits de son secteur de dépenses entre les
différents chapitres budgétaires (puisse qu'il existe x
ministères chaque ministre peut être responsable de plus d'un
secteur de dépenses). Cette dernière phase s'achève par un
examen final des répartitions de crédits proposées par les
ministres dépensiers pour chaque secteur de dépenses, examen
effectué par le ministère en charge des Finances et du budget.
Puis, par le Conseil des ministres selon le calendrier de la préparation
du budget qui démarre normalement en :
- Janvier-mars : Le ministère en
charge des Finances et du budget actualise le cadrage budgétaire
pluriannuel à partir des demandes de crédits émanant des
ministères dépensiers ;
- Courant mars : Le ministère en
charge des Finances et du budget présente au conseil des ministres ses
recommandations budgétaires pour l'année à venir et les
deux années suivantes si possible ;
- Fin mars : Réunion budgétaire
du conseil des ministres, qui approuve le montant total des dépenses
pour l'année à venir et les deux années suivantes et fixe
à titre indicatif le montant des crédits pour chacun des secteurs
de dépenses ;
- Mi-avril : Le ministère en charge
des Finances et du budget présente à l'Assemblée Nationale
le projet de loi sur la politique budgétaire ;
- Avril-mai : Les ministères
dépensiers mettent au point la répartition des crédits
dans leurs secteurs de dépenses respectifs ;
- Mi-juin : Le Parlement approuve,
éventuellement après amendements, le projet de loi sur la
politique budgétaire ;
- Juin-août : Préparation des
documents budgétaires ;
- Début septembre : Le conseil des
ministres se met d'accord sur le texte final à soumettre à
l'Assemblée Nationale;
- Mi-septembre : Présentation du projet
de loi de finances à l'Assemblée Nationale.
L'on notera l'expérience de demandes budgétaires
très détaillées, adressées au ministère en
charge des Finances et du budget, et accordant une grande place aux
informations sur les performances. Cette tentative n'a pas eu beaucoup de
succès, d'où peut-être une réaction hostile à
l'utilisation par les ministères dépensiers de telles
informations. L'on demanderait essentiellement
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aux administrations de préparer tous les ans des
évaluations approfondies de leurs activités. Ces
évaluations doivent donner toute une image positive de chaque aspect de
leurs activités. Le résultat atteste souvent que beaucoup des
ministères dépensiers sont incapables de rendre compte d'abord de
leur fonctionnement, ensuite, des résultats obtenus et enfin, de leur
performance. Ce qui démontre que certains ministères
dépensiers n'aient pas fait bon usage des ressources mise à leur
disposition lorsqu'on examine leurs rapports annuels établis. Un autre
résultat de cette expérience est que les demandes
budgétaires manquent de discipline budgétaire,
caractérisées par l'absence d'ordre de priorité dans les
projets et avaient la taille d'annuaires téléphoniques. Il est
absolument impossible d'exploiter ces informations dans la procédure
d'élaboration du budget de l'année suivante. Ce qui peut
expliquer la dimension très réduite des documents
budgétaires que demande maintenant le ministère en charge des
finances et du budget pour les demandes de crédits. En
définitive, de fois les administrations dépensières
estiment n'avoir pas reçu suffisamment de directives de leur
Ministère pour procéder aux évaluations approfondies.
Quant aux collectifs budgétaires, ils sont
présentés à l'Assemblée Nationale deux fois par an,
en avril, en même temps que le projet de loi sur la politique
budgétaire, puis en septembre, en même temps que le projet de loi
de finances. L'on note des dotations supplémentaires dans les programmes
de transfert, notamment allocations et transferts spécifiques. Ces
dotations ont été financées par des réductions dans
d'autres domaines de dépenses et des augmentations de recettes dans le
cadre des marges budgétaires.
L'Assemblée Nationale est composée d'une seule
chambre. Après que les propositions des ministères
dépensiers soient étudiés par le ministère en
charge des Finances et du budget qui essaie, dans le cadre de l'arbitrage et
des conférences budgétaires, de raisonner les ministères
dépensiers, en réduisant de façon consensuel leurs
dépenses envisagées et en les invitants à attribuer les
moyens accordés à eux aux activités prioritaires de leur
secteur. Une fois ces réglages harmonisés, le Conseil des
Ministres tranche les différends entre le ministère en charge des
Finances et du budget et les Ministères dépensiers, puis, adopte
le projet qui sera déposé sur le bureau de l'Assemblée
Nationale pour examen et adoption de la Loi dite Loi des Finances selon le
calendrier de la session budgétaire de l'Assemblée Nationale qui
se présente de la manière suivante:
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- Mi-avril : Le gouvernement soumet à
l'Assemblée Nationale le projet de loi sur la politique
budgétaire ;
- Début juin : L'Assemblée
Nationale approuve ce projet ;
- Mi-septembre : Le gouvernement
présente le projet de loi des finances à l'Assemblée
Nationale. Les dépenses sont réparties en secteurs de
dépenses qui sont à leur tour décomposés en
chapitres distincts ;
- Fin novembre : L'Assemblée Nationale
approuve par un vote unique les dépenses totales de chacun des secteurs
de dépenses ;
- Fin décembre : L'Assemblée
Nationale approuve les chapitres que comporte chacun des
secteurs de dépenses, en émettant un vote unique
pour chaque secteur de dépenses ; - 1 er
janvier : Début de l'année budgétaire.
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