Remerciements...
Avant de commencer, je tiens tout d'abord à remercier
toutes les personnes sans qui ce mémoire n'aurait pu aboutir et qui ont
su me conseiller, m'orienter et m'épauler tout au long de mes
recherches. Je pense aux différents responsables administratifs, dont
les noms suivent :
Au niveau du Ministère de l'Intérieur, de la
Sécurité Publique, de l'Immigration et de la
Décentralisation (MISPID) :
V' Monsieur Michel ONDO NDONG, Conseiller
technique chargé de la
décentralisation et des Collectivités locales ;
encadreur professionnel du présent mémoire.
V' Madame Nicole MOUSSAVOU et Monsieur
Hans Emérie Fabrice
DICKARADO, Directeurs de la tutelle des
Collectivités locales.
Au niveau du Ministère du Budget et des Comptes Publics
(MBCP) :
V' Monsieur KOUMBA KOUMBA, Contrôleur
Budgétaire de la Province de
l'Estuaire ;
V' Monsieur Axel OGNAGNA OKANGA, Receveur
Municipal de Libreville.
Par ailleurs, toute ma gratitude revient naturellement
à Monsieur Paul NGOME AYONG (Secrétaire
Général Adjoint 1 au Ministère de l'Intérieur),
pour son soutien et ces précieux conseils. Il a été une
grande source d'inspiration dans le choix de la formation entreprise.
Enfin, j'adresse mes très sincères remerciements
à Monsieur Télesphore ONDO, pour avoir
accepté de diriger ce travail malgré ses multiples occupations et
pour son sens de l'écoute et sa disponibilité constante.
Je ne saurais oublier l'ensemble des enseignants et
étudiants de la première promotion du Master
AGFCL.
Mémoire de Master 2, présenté par
Djéson Faustin AKOUMA MOIAHIDJI Page 8
Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
« Nous ne pouvons résoudre les
problèmes difficiles que nous rencontrons en demeurant au niveau de
réflexions où nous nous trouvions lorsque nous les avons
créées ».
Albert EINSTEIN
Mémoire de Master 2, présenté par
Djéson Faustin AKOUMA MOIAHIDJI Page 9
Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Si les collectivités locales jouissent de l'autonomie
financière5 leur permettant de poursuivre, au
côté de l'Etat, les objectifs de développement
économique, social et culturel, cette autonomie ne peut s'exercer que
dans le strict respect des règles budgétaires et comptables.
C'est en application du principe de l'indivisibilité de l'Etat unitaire
que l'Etat surveille la gestion financière des Collectivités
locales gabonaises. D'où il a institué des organes
extérieurs aux collectivités locales chargés d'assurer, de
manière périodique ou ponctuelle, la régularité et
l'optimisation des fonds publics locaux. Ce contrôle exogène est
confié à une pluralité d'acteurs. C'est ainsi qu'on a des
acteurs administratifs marqués par leur diversité et des acteurs
juridictionnels.
Il convient préalablement à l'objet de notre
étude de définir brièvement quelques
généralités de notre thématique.
D'abord, le concept de « contrôle ».
Étymologiquement, le contrôle serait le «
contre-rôle », la liste nominative qui permettrait de
vérifier une première série de noms portés sur un
état et de procéder éventuellement à un
contre-appel. Cette idée de vérification est essentielle à
la notion de contrôle, que le Pr. EISENMANN définit comme
«l'opération qui consiste à vérifier si des
objets concrets sont conformes ou ne sont pas conformes au schéma
idéal, d'un objet correct, tel que le dessine une norme de
contrôle - autrement dit à confronter les objets aux
schémas auxquels ils doivent être conforme pour établir si,
effectivement, ils le sont ou non. Un contrôle c'est
essentiellement une vérification de conformité de la
conformité ». Par conséquent, contrôler
c'est non seulement vérifier la régularité juridique, la
légitimité ou l'opportunité des actes, mais aussi assurer
le fonctionnement économique et cohérent de la machine
administrative et de ses diverses parties, surveiller la réalisation
effective des programmes, évaluer les résultats, voire les
coûts et rendements6.
À partir de ce qui précède,
« le contrôle de l'Etat » vise à
assurer à titre essentiel la légalité et la
régularité dans la conception et la mise en oeuvre des budgets
des collectivités locales. La légalité vise à
garantir la conformité des documents et des opérations
budgétaires aux lois nationales. Quant à la
régularité, elle repose aussi sur l'idée de
conformité mais, de manière spécifique, par rapport aux
règles applicables en la matière.
5 Les collectivités locales jouissent d'une
autonomie d'action en vertu du principe de la libre administration
énoncé par la Constitution (art. 112 al. 2) et repris sous la
forme de libre gestion par la loi organique n°001/2014. Cependant, la
libre administration est limitée par la nécessité de
préserver le respect du principe de légalité
républicaine par les autorités locales.
6 Employé dans une acception large en fonction
de l'orientation choisie, le concept de contrôle permet souvent d'opposer
le contrôle hiérarchique au contrôle de tutelle. Le premier
désigne l'exercice du pouvoir hiérarchique du supérieur
sur le subordonné. Le second renvoie au contrôle de l'Etat sur les
collectivités décentralisées.
Mémoire de Master 2, présenté par
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Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
Ensuite, l'expression générique «
acte budgétaire local ». Elle désigne les
différents actes juridiques des Collectivité locale qui
prévoient les ressources et les charges de la Collectivité locale
pour un exercice annuel donnée ; qui en modifient ou exécutent
l'affectation des ressources ou charges, et qui en constatent ou en font le
bilan. L'expression est généralement synonyme de «
budgets locaux », de « comptes publics locaux » ou
de « documents budgétaires locaux ».
Enfin, la notion de « Collectivité locale
». Elle nécessite que soit au préalable
levée toute ambiguïté entre les notions de
collectivité territoriale et de collectivité locale. L'Etat,
collectivité territoriale n'est évidemment pas qualifiable de
collectivité locale, ni de collectivités territoriales
décentralisées. Mais, abstraction faite de l'Etat, les
collectivités territoriales sont très exactement les
Collectivités locales. Aussi, ferons-nous usage dans le cadre de ce
travail de l'une et l'autre expression.
Au sens de l'article 3 de la nouvelle loi organique
n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la décentralisation,
les collectivités locales7 sont « toute
collectivité territoriale qui pourrait être dotée par la
loi de la personnalité juridique et de l'autonomie administrative et
financière ». Autrement dit, il s'agit des entités de
droit public correspondant à des groupements humains
géographiquement localisées sur une portion
déterminée du territoire national, auquel l'Etat a
conféré une existence juridique distincte de la sienne et le
pouvoir de s'administrer librement par des autorités élues
localement. Sont des collectivités locales au Gabon, la commune
et le département.
Le contrôle de l'Etat sur les actes budgétaires
locaux, objet de notre étude, n'est pas récent au Gabon.
En effet, sous l'époque coloniale, le contrôle
des opérations financières des colonies était
assuré par la métropole, soit par l'administrateur de la colonie
ou ses représentants, conformément au décret du 30
décembre 1912 fixant le régime financier des colonies
françaises. Dès leur accession à l'indépendance,
les pays africains mettront en place leurs propres législations
financières adaptées à leurs besoins, desiderata,
aspirations politiques et à leur réalité sociale. Le
Gabon, qui au lendemain de l'indépendance comptait à peine six
communes dont deux de plein exercice et quatre de moyen exercice8,
n'échappe pas à ce mouvement. Ainsi, l'article 47 de l'ordonnance
n°24/PR/MI-TC du 6 avril 1963 portant organisation des
municipalités gabonaises et déterminant leurs règles de
fonctionnement énumère limitativement les actes du conseil
municipal soumis à approbation préalable de la tutelle. Il s'agit
particulièrement des actes de nature financière.
Sous le parti unique, le caractère centraliste de la
gestion des affaires publiques conférait aux organes du parti le
contrôle de l'ensemble des opérations financières du pays.
Le régime juridique du contrôle des finances locales reposait
alors sur les dispositions du
7 Les collectivités locales de la
République gabonaise sont les Communes et les Départements. Les
premières citées sont « une agglomération
urbanisée dont les habitants sont unis par des intérêts
socio-économiques communs ». Les secondes « comprennent
tous les espaces situés en dehors de la commune ».
8 En 1960, les commune de plein exercice sont
Libreville et Port-Gentil ; et de moyen exercice : Bitam,
Lambaréné, Mouila et Oyem.
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Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
décret n°993/PR du 12 septembre 1972 portant
régime financier et comptable des collectivités secondaires et
sur celles de la loi n°5/85 du 27 juin 1985 portant règlement
général sur la comptabilité publique de l'Etat,
applicables aux collectivités locales.
On peut aussi citer le décret
n°2041/PR/MINECOFIN-PART du 6 décembre 1985 précisant le
régime général du contrôle financier de l'Etat
fixé par le décret n°1377/PR/MINECOFIN-PART du 24
décembre 1977 portant attributions et organisation du ministère
de l'économie et des finances. De même que le décret
n°540/PR/MJ du 25 mai 1979 fixant l'organisation, le fonctionnement et les
règles de procédure de la Chambre des comptes. Tous ces
différents textes ressortent, en ces temps déjà, le souci
des gouvernants de protéger le patrimoine financier de l'Etat et ses
démembrements. Toutefois, le cadre monolithique de l'époque
étant défavorable au développement de la
décentralisation, l'existence d'un véritable contrôle des
finances publiques locales était illusoire.
C'est en fait dans une dynamique
d'évolution9, et comme plusieurs Etats africains longtemps
gérés selon un système fortement centralisé, que le
Gabon amorce dès les années 1990 une nouvelle forme de gestion
des affaires publiques. En partenariat avec les institutions de Brettons Wood,
il va s'engager à accentuer le processus de décentralisation,
commencé bien avant l'indépendance en 196010. Au
regard des défis posés par le nouvel environnement
socio-politique et économique, la décentralisation est ainsi
devenue nécessaire en matière de restructuration et de
modernisation de l'administration publique gabonaise11.
9 «l'Etat en tant que forme politique
institutionnalisée, est un produit historique de l'évolution des
sociétés ; et comme toute institution, il est
caractérisé par une dynamique permanente d'évolution
résultant de l'action des forces de changement » (Pr. Jacques
CHEVALLIER)
10 Cf. KOMBILA - IBOANGA Fidèle, »l'influence
de la constitution française de 1958 en matière de territoire en
Afrique : l'exemple de la politique de la décentralisation au
Gabon», Association française de droit constitutionnel,
7ème Congres français de droit constitutionnel, Paris,
pp.25-27, Septembre 2008.
Ce dernier affirme qu'«historiquement, la
constitutionnalisation du statut des collectivités locales date de
l'époque coloniale... Le Gabon, colonie faisant partie de l'ensemble
colonial de l'AEF, connaît alors sa première expérience de
décentralisation sous la colonisation française avec la loi
française de 1955 relative à la réorganisation municipale
en Afrique équatoriale française, au Togo, au Cameroun et
à Madagascar. Colonie française, le Gabon fait alors partie de
l'ensemble colonial AEF. Cette loi érige les localités de
Libreville et Port Gentil en commune de plein exercice ».
Il ajoute par ailleurs, qu' « à la veille de
l'indépendance du pays, une loi n°26/59 du 22 juin 1959 est
adoptée. Elle porte création des collectivités rurales et
détermine les règles de leur fonctionnement. La période
post-indépendance est marquée par un courant centralisateur dans
la politique comme dans l'administration du pays. Les lois de
décentralisation ne sont pas appliquées. Ainsi, l'ordonnance
n° 24/PR-MI-TC du 6 avril 1963 crée des communes de plein exercice
(conseil et municipalité élus) et des communes de moyen exercice
(conseil élu, maire nommé sur proposition du conseil. Le
décret n° 00993/PR du 12 septembre 1972 vient fixer le
régime financier et comptable des collectivités locales
».
11 Précisons qu'en 1996, suite aux différentes
vagues de contestations du pouvoir centrale et de la monté florissante
des élites intellectuels, et l'avènement du multipartisme qui
secoue le pays et l'Afrique en général, le gouvernement Gabonais
opte pour une politique de décentralisation. Il en a
résulté l'adoption des politiques d'ajustement structurel
(P.A.S), lesquelles mettaient en exergue les politiques de
décentralisation comme piliers importants des réformes
institutionnelles plus larges.
Mémoire de Master 2, présenté par
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Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
Cette ouverture démocratique qui aboutit à
l'instauration du multipartisme en 1990, suite à des
évènements socio-politiques tumultueux, conduira à la
constitutionnalisation en 1991 du principe de la libre administration des
collectivités locales par des conseils élus dotés de
compétences et ressources propres. Mais se trouve également
consacré le principe de l'unité et de l'indivisibilité de
la République qui implique le contrôle de l'Etat sur les
Collectivités locales.
Ces contrôles sur les actes budgétaires locaux
sont actuellement prévu par les dispositions de la nouvelle loi
organique n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la
décentralisation, ainsi que par plusieurs textes règlementaires.
C'est par le truchement de ses contrôles que l'Etat s'assure que
l'exercice de l'autonomie financière des entités
décentralisées ne serve pas de prétexte à la
gabegie financière et aux détournements des deniers publics
locaux.
L'étude de la présente thématique est
d'un enjeu important, pour un pays tel que le Gabon qui a opté depuis
peu pour la bonne gouvernance de ses finances publiques, au regard des
multiples détournements des crédits budgétaires et autres
gabegies financières au sein de l'administration publique en
générale, d'une part et du manque de réalisation de
projets d'investissements publics locaux décrié par les
populations, nonobstant l'importance des fonds alloués par le
gouvernement, d'autre part12.
L'exploration du contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des collectivités locales gabonaises va donc
au-delà d'un effet de mode. L'actualité du sujet étant
marquée, dans le cadre de la réforme de notre administration
publique, par l'adoption récente de la loi organique n°20/2014 du
21 mai 2015 relative aux lois de finances et à l'exécution du
budget (LOLFEB) qui transpose trois (3) directives
communautaires13.
Le sujet nous a intéressés, à ce titre,
pour qu'à travers son traitement, nous puissions mieux
appréhender non seulement les mécanismes et organes de
contrôle externe
12 En effet, plus de vingt ans après l'enclenchement du
processus de décentralisation dans notre pays, le développement
des entités territoriales décentralisées sur le plan
administratif, économique et social n'a toujours pas été
engendré. Au contraire, l'enclavement de nos localités s'est
aggravé au point qu'aujourd'hui, l'exode rural et l'éradication
de la pauvreté sont devenus une situation d'urgence dans la politique
nationale.
13 Il s'agit des directives de la CEMAC et notamment les
directives 11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 n° 01 relative aux
lois de finances ; n° 02 relative au règlement
général de la comptabilité publique et n°06 relative
au code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances
publiques des Etat membres.
Cette loi détermine les nouvelles règles
relatives à la nature, au contenu, à la procédure
d'élaboration, de présentation et d'adoption des lois de
finances, ainsi qu'à l'exécution et au contrôle du budget
de l'Etat. Cette réforme des finances publiques gabonaises,
amorcée dès 2002 et institue la budgétisation par
objectifs de programme (BOP), a été imposée par deux
facteurs :
- Le respect des engagements pris dans le cadre de la CEMAC,
visant à harmoniser les normes de
gestion des finances publiques en son sein ;
- La nécessité de mettre en place une
administration moderne et performante dotée d'une
culture
centrée sur les résultats et non plus sur les
moyens.
Mémoire de Master 2, présenté par
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Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
des budgets locaux au Gabon mais aussi mettre en pratique
« le savoir-faire et le faire-savoir » appris tout au long
de notre cursus universitaire14.
Quels sont les procédures et les organes des
différentes modalités de contrôles ? Peut-on conclure
à une efficacité de ces contrôles de l'Etat central sur les
actes budgétaires locaux, au regard de la gestion financière
actuelle de nos collectivités locales ?
Afin de répondre à cette double
problématique, l'architecture retenue de notre travail reposera d'abord
sur l'étude du régime des différentes modalités de
contrôle des services de l'administration d'Etat central sur les actes
budgétaires des Collectivités locales (Partie 1)
; avant d'envisager, ensuite, la portée desdites
modalités de contrôles (Partie 2).
14 Pour réaliser ce travail, nous avons eu des
entretiens avec des responsables administratifs, tant a u ni vea u des
administrations centrales que des unités déconcentrées.
Nous avons consulté plusieurs textes juridiques en rapport avec notre
objet d'étude et nous les avons analysés et
interprétés dans la mesure du possible. Puis, nous avons
collecté le support documentaire doctrinal relatif à notre
thème de mémoire que nous avons analysés au regard de la
pratique gabonaise du contrôle externes des actes budgétaires, par
le biais de deux stages pratiques effectués dans les principaux services
de l'administration d'Etat intervenant en la matière.
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Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes
budgétaires des Collectivités locales au Gabon »
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