Le contrôle de l’état sur les actes budgétaires des collectivités locales au Gabon.

PARTIE II :

LA PORTÉE DES MODALITÉS DE CONTRÔLE DES ACTES BUDGÉTAIRES LOCAUX

Mémoire de Master 2, présenté par Djéson Faustin AKOUMA MOIAHIDJI Page 59

Thème : « Le contrôle de l'Etat sur les actes budgétaires des Collectivités locales au Gabon »

L'efficacité de tout contrôle se mesure à l'aune des résultats atteints ; ces derniers restant également tributaires des moyens et méthodes utilisés pour leur réalisation.

Ainsi, relativement aux différentes modalités de contrôle des actes budgétaires des collectivités locales gabonaises qu'exercent les services de l'Etat central, l'on se rend compte qu'elles sont confrontées à de nombreux obstacles remettant en cause leur effectivité. Elles se heurtent donc à un certain nombre de difficultés qu'il faudra déceler afin de voir comment y remédier.

La portée de ces différentes modalités de contrôle permettra, d'une part, d'analyser les insuffisances qui limitent l'efficacité des contrôles administratifs et juridictionnels (Chapitre 1), gage d'une bonne gestion de nos finances locales. Et d'autre part, de proposer des perspective d'amélioration à cette situation (Chapitre 2).

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CHAPITRE I :

LES LIMITES DES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS ET
JURIDICTIONNELS

Notre passage dans les services de la tutelle administrative (Ministère de l'intérieur) et de la tutelle financière (Ministère du budget), nous a permis de déceler plusieurs irrégularités juridiques, notamment lors de l'examen des divers actes budgétaires locaux qui leur sont soumis pour approbation.

Les limites pratiques peuvent ainsi être regroupées en deux ordres : selon qu'elles sont liées aux contrôles administratifs (section 1) ou aux contrôles juridictionnels (section 2) de l'Etat central.

Section 1 : Les limites liées au contrôle administratif tutélaire

La portée des différentes modalités de contrôle de l'Etat sur les actes budgétaires locaux ressort des limites d'ordre administratif. L'exercice du contrôle administratif connait des insuffisances qui portent atteinte à la protection des deniers publics locaux.

Dans tous les cas, les insuffisances sont relatives au contrôle de légalité (paragraphe 1) et au contrôle budgétaire (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les insuffisances du contrôle de légalité

Certaines limites du contrôle administratif des actes budgétaires locaux sont relatives aux insuffisances du contrôle de légalité. Lors de l'exerce de ce contrôle, des difficultés diverses ont été observées. Elles tiennent tant au fonctionnement actuel de la tutelle administrative (A) qu'à la qualité des documents budgétaires qui leurs sont transmis pour approbation, ainsi qu'aux moyens de contrôle (B) dont ils disposent.

A- Les difficultés liées au fonctionnement actuel de la tutelle administrative

Pour ce qui est du contrôle du représentant de l'Etat, il est à observer que l'exercice actuel de la tutelle est fortement centralisé : peu de décisions, ou aucune du tout, peuvent se prendre au niveau des administrations déconcentrées de l'État pourtant compétentes formellement.

En effet, l'article 357 de la loi organique n°001/2014 du 15 juin 2015 relative à la décentralisation prévoit que « la tutelle est exercée, au niveau local, par le représentant de l'Etat dans la localité concernée ». Or dans la pratique, en dépit des cadres territoriaux existant¹¹⁶, le contrôle de tutelle est exclusivement exercé par les services centraux de l'Etat

116 Cf. loi organique 14/96 portant réorganisation territoriale de la république gabonaise.

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implantées dans la capitale, Libreville. Il en résulte une situation caractérisée par d'importants dysfonctionnements qui concernent principalement : la lourdeur dans le traitement des dossiers, des délais relativement longs qui peuvent constituer une source d'inefficacité de l'action administrative locale et des contrôles tutélaires ; l'inadaptation des décisions prises puisqu'elles sont déconnectées de la réalité locale ; la délimitation imprécise et incohérente des attributions entre organes administratifs centraux de contrôle, voire entre autorités déconcentrées et autorités centrales.

L'absence d'une réelle déconcentration du pouvoir de tutelle, sous forme de « préfecturalisation »¹¹⁷, fait en sorte qu'actuellement les actes des collectivités locales soumis à approbation de la tutelle sont transportés, avec tous les risques que cela comporte, par les élus locaux eux-mêmes de l'intérieur du pays vers la capitale. Les élus locaux se déplacent, eux- même, à la direction de la tutelle des collectivités locales (Ministère de l'intérieur), et au niveau des différents services du pole des marchés publics de la DGBFIP (Ministère du budget) pour faire approuver leurs actes budgétaires. Ce qui entraine d'importantes dépenses financière pour les collectivités locales et une énorme perte de temps, car il s'ensuit parfois des navettes, aller et retour vers les deux tutelles, administratives et financières, en plus d'autres tracasseries liés au traitement de leurs actes, qui finalement irritent beaucoup les autorités décentralisées.

Parmi les difficultés constatées, il y a celle du non-respect des délais sans aucun doute. Les services administratifs de tutelle actuel doivent en effet réaliser leur contrôle dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception des actes budgétaires pour pouvoir saisir par la suite la juridiction compétente, en cas d'illégalité constatée. L'impression de brièveté du délai est perçue comme pesante au regard du flux de documents budgétaires à contrôler dans un même laps de temps. Or cet écueil aurait pu être évité si on faisait participer les organes de tutelle locale existant (les préfets). Ils exerceraient une sorte de filtre au niveau local et faciliterait le travail de contrôle de la central.

À l'heure actuelle, ce sont malheureusement les agents de la Direction de la tutelle des Collectivités locales¹¹⁸ du Ministère de l'intérieur, et non les services de la préfecture (tutelle locale), qui exercent les différents contrôles des actes budgétaires locaux.

117 Forme de déconcentration qui mettant le préfet au centre du contrôle de tutelle des actes des collectivités locales. Ce dernier serait la clef de voûte du processus de décentralisation.

118 Placée au coeur d'un Ministère clé que constitue le Ministère de l'Intérieur, la DTCL trouve son rôle de relais des pouvoirs locaux dans ses origines les plus profondes. C'est en effet la nécessité pour l'Etat de maitriser sa structure administrative générale, qui inclus l'administration locale, qui va conduire le gouvernement gabonais à créer, au sortir de l'indépendance du pays, un service chargé de la tutelle des collectivités locales au sein du ministère de l'intérieur, notamment par la prise du décret N°00858/PR/MI/CAB du 29 juin 1971.

Un peu plus tard, sous l'effet des transformations socio-économiques et politiques, le gouvernement va décider par le décret N°0269/PR/MI du 9 mars 1976 portant réorganisation et attribution du Ministère de l'intérieur, d'ériger ce service de tutelle en une Direction de la Tutelle des collectivités locales (DTCL) rattachée à la Direction Générale de l'Administration du Territoire (DGAT). Ceci pour parer à l'augmentation significative du nombre des collectivités locales à gérer¹¹⁸ afin de mieux faire face aux problèmes inhérents à leur développement.

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C'est d'ailleurs, la même direction centrale, en corrélation avec les services du réseau comptables de la DGCPT, qui fixe, chaque année, un plafonnement¹¹⁹ aux budgets des collectivités locales. La réception tardive des documents nécessaires à l'élaboration de leur budget primitif (plafonds budgétaires ou dotations de l'État) entraîne également des retards dans la transmission des actes budgétaires au Représentant de l'Etat, et partant du contrôle a priori. Le calendrier budgétaire local n'est très souvent pas respecté.

S'y ajoute comme insuffisances, la faible instruction de certains élus locaux et l'insuffisance des agents administratifs en zone rurale. Le potentiel humain y est peu satisfaisant. Le niveau des agents est en général assez faible. Le personnel manque de formation technique. Les services centraux ne disposent même pas de données agrées et fiables sur le personnel des collectivités locales¹²⁰. Toutes ces carences influent sur la qualité des actes budgétaires élaborées et les contrôles qui s'en suivent¹²¹.

Quid alors des difficultés liées à la qualité des actes budgétaires soumis à l'approbation de la tutelle ou des moyens dont disposent les organes de contrôle de la tutelle administrative ?