La décentralisation territoriale sous la constitution du 18 février 2006. Bilan d'une décennie d'application.

CHAPITRE PREMIER : LA DECENTRALISATION TERRITORIALE ORGANISEE PAR LES TEXTES

L'établissement et le fonctionnement des structures institutionnelles ou d'un système juridique ne résultent pas des faits hasardeux mais bien d'une synergie de facteurs sociaux, économiques et politiques qui s'opposent ou s'associent, un moment donné, dans le contexte des réalités de tout pays.^25(*)

C'est pourquoi, il est impérieux de faire un distinguo entre l'articulation horizontale et l'articulation verticale des pouvoirs. Si par la première, l'on fait allusion aux rapports entretenus par les pouvoirs traditionnels de l'Etat (Pouvoir Législatif, Exécutif et Judiciaire) : le régime politique ; la seconde renvoie aux rapports entre le pouvoir central et les entités de base. Celle-ci sous-entend la forme de l'Etat dont l'une des techniques d'organisation administrative est la décentralisation. Le pouvoir de l'Etat s'exerçant dans l'espace, son articulation peut prendre différentes formes.^26(*)

Il est de notoriété que les formes d'Etats correspondent aux divers agencements du pouvoir de l'Etat. Ce pouvoir peut s'exercer de manière simple, sous une forme unitaire, ou d'une manière complexe, sous une forme composée. Reconnaissant que les finalités du pouvoir politique et ses modalités diffèrent quelques fois, il est admis que les institutions politiques sont, pour la plupart, gérées en fonction des attentes des détenteurs du pouvoir.

Cette mise au point nous amène à penser que la configuration de l'Etat est prise comme synonyme de la nature interne du pouvoir dont l'Etat apparait comme le support indispensable.

Partant, nous tablerons, dans le présent chapitre, sur la décentralisation territoriale instaurée par le constituant congolais de 2006. Considérée comme une technique d'organisation administrative se rattachant à la démocratie, elle est d'usage dans bon nombre d'Etats.

Elle implique, d'une part, le transfert partiel des pouvoirs, des compétences, des responsabilités, des ressources et des charges aux provinces et aux ETD et, d'autre part, la participation de la population au processus de prise de décision sur les problèmes qui la concernent dans sa vie quotidienne ou qui concernent son environnement direct et immédiat.

Toujours selon la Constitution du 18 février 2006 l'administration locale est composée des entités territoriales régionalisées, d'une part, et des ETD, d'autre part. Ainsi, dans la première section, il sera question de présenter les ETR et dans la seconde, nous analyserons dûment les traits essentiels des ETD.

Section 1. La présentation des entités territoriales régionalisées

Comme nous l'avons indiqué précédemment, l'administration locale de la République Démocratique du Congo est caractérisée, sous la Constitution actuelle, par l'existence des ETR (provinces), d'un côté, et des ETD, de l'autre. A travers ce texte, la RDC est organisée en Etat unitaire caractérisé par le régionalisme politique au niveau des provinces et par la décentralisation administrative au niveau des ETD. Mieux, elle est un Etat régional. Les principes relatifs au régionalisme constitutionnel congolais sont posés par les articles 2, 3, 195, 196, 201 et 205 de la Constitution.

La province est définie comme une composante politique et administrative du territoire de la République.^27(*) Les provinces de la République Démocratique sont : Bas-Uele, Equateur, Haut-Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Oriental, Kongo central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Kasaï Central, Mai-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo, Tshuapa et la ville de Kinshasa. Elles sont dotées de la personnalité juridique (art. 2, Constitution).

Cela étant, il nous incombe d'analyser les institutions politiques des provinces et de la ville de Kinshasa, la répartition des compétences entre l'Etat et ces ETR, leurs ressources financières, avant de dire un mot sur leur administration.

Sous-section 1. Les institutions politiques provinciales

Les 25 provinces et la ville de Kinshasa sont dotées, chacune, de deux institutions politiques. Il s'agit de l'Assemblée provinciale (§1) et du Gouvernement provincial (§2). Signalons qu'à côté de ces dernières, il existe un organe commun pour toutes les provinces : La Conférence des Gouverneurs de province (§3).

§1. L'Assemblée provinciale

Partant de l'unanimité de la doctrine constitutionnelle sur ce sujet, il est admis que contrairement aux usages qui sont de mise dans l'Etat décentralisé traditionnel, et à l'instar de l'Etat fédéral, un Etat régional se caractérise par une dualité de pouvoirs législatifs.^28(*) A vrai dire, la reconnaissance d'un pouvoir législatif régional atteste une véritable division du pouvoir normatif au sein de l'Etat, division qui ne peut exister au sein d'un Etat unitaire décentralisé.

L'Assemblée provinciale est l'organe délibérant de la province.^29(*) Elle est détentrice du pouvoir législatif. Elle contrôle le Gouvernement provincial et l'ensemble des services publics provinciaux et locaux.^30(*) Elle légifère par voie d'édit. Elle est régie par un règlement intérieur.

a. Des compétences

En tant qu'organe législatif, l'Assemblée provinciale légifère dans les domaines relevant de la compétence exclusive de la province^31(*), sur les matières relevant la compétence concurrente du pouvoir central et de la province ainsi que sur celles qui sont de l'exclusivité du pouvoir central, moyennant habilitation du parlement.^32(*)

En tant qu'organe de contrôle, l'Assemblée provinciale dispose de moyens d'information et de contrôle sur le Gouvernement provincial, les entreprises publiques provinciales, les établissements publics et services publiques provinciaux.

Il s'agit de :

- la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote ;

- la question d'actualité ;

- l'interpellation ;

- la commission d'enquête ;

- l'audition par les commissions.^33(*)

Il faut noter que ces moyens de contrôle s'exercent dans les conditions déterminées par le Règlement intérieur de l'Assemblée provinciale.

Qui plus est, elle exerce un contrôle a priori et a posteriori sur certains actes déterminés du Gouvernement provincial^34(*) et elle met en cause sa responsabilité ou celle de l'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance.^35(*)

L'Assemblée provinciale tient de plein droit, chaque année deux sessions ordinaires. La première s'ouvre le 30 mars et se clôture le 29 juin tandis que la seconde s'ouvre le 30 septembre et se clôture le 29 décembre. Si le 30 mars ou le 30 septembre tombe un dimanche ou un jour férié, l'ouverture de la session a lieu le premier jour ouvrable qui suit. La seconde session est principalement consacrée à l'examen du budget. Celui-ci est transmis au Gouvernement central par le Gouverneur de province au plus tard le 31 mars de l'année suivante.^36(*)

b. De la composition

L'Assemblée provinciale est composée de députés provinciaux. Ils sont élus au suffrage universel direct et secret ou sont cooptés parmi les chefs coutumiers et notables^37(*) pour un mandat de cinq ans renouvelable. Signalons que le nombre de députés provinciaux cooptés ne peut pas dépasser le dixième des membres qui composent l'Assemblée provinciale.^38(*)

Il faut noter que le mandat de député provincial est, d'une part, incompatible avec l'exercice de fonctions qui sont conférées par un pays étranger ou une organisation intergouvernementale, et d'autre part, avec les fonctions ou mandats suivants :

1. membre du Gouvernement central ou provincial ;

2. membre d'une institution d'appui à la démocratie ;

3. membre des Forces armées, de la police nationale et des services de sécurité ;

4. magistrat ;

5. agent de carrière des services publics de l'Etat, provinciaux ou locaux ;

6. cadre politico-administratif de la territoriale, à l'exception des chefs de chefferie et de groupement ;

7. mandataire public actif ;

8. membre des cabinets du Président de la République, du Premier ministre, du Président de l'Assemblée nationale, du Président du Sénat, des membres du Gouvernement central ou provincial, et généralement une autorité politique ou administrative de l'Etat ou de la province, employé dans une entreprise publique ou dans une société d'économie mixte ;

9. tout autre mandat électif.^39(*)

En matière répressive, et en vertu des articles 10 de la loi n°08/012 et 153 alinéa 3 de la Constitution, le député provincial est justiciable de la Cour d'appel, tandis que le Président de l'Assemblée provinciale l'est de la Cour de cassation. Néanmoins, il faut signaler qu'en cours de sessions, le député provincial ne peut être poursuivi ou arrêté, sauf en cas de flagrance, qu'avec l'autorisation de l'Assemblée. En dehors de sessions, ce n'est qu'avec l'autorisation du Bureau qu'il peut être mis en état d'arrestation, sauf en cas de flagrant délit, de poursuites autorisées ou de condamnation définitive.^40(*)

Le mandat de député provincial prend fin par :

- expiration de la législature ;

- décès ;

- démission ;

- empêchement définitif ;

- incapacité permanente ;

- absence non justifiée et non autorisée à plus d'un quart des séances d'une session ;

- exclusion prévue par la loi électorale ;

- acceptation d'une fonction incompatible avec son mandat ;

- condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle. Toute cause d'inéligibilité à la date des élections constatée ultérieurement par l'autorité judiciaire.^41(*)

Il sied d'ajouter que ledit mandat prend aussi fin dès l'instant où l'autorité judiciaire constate ultérieurement toute cause d'inéligibilité remontant à la date des élections, ainsi qu'au moment où un député provincial quitte délibérément son parti politique au cours de la législature. Il est réputé avoir renoncé au mandat qu'il a obtenu de par ce parti politique.

En définitive, il faut retenir que l'Assemblée provinciale est dirigée par un bureau qui est composé d'un Président, d'un Vice-président, d'un Rapporteur, d'un Rapporteur-adjoint et d'un Questeur élus dans les conditions fixées par son Règlement intérieur.^42(*)

c. De la dissolution

Conformément aux prescrits de l'article 2 de la loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, une Assemblée provinciale peut être dissoute, par le Président de la République au moyen d'une ordonnance délibérée en Conseil des Ministres et suivie d'une concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, lorsqu'une crise politique grave et persistante menace d'interrompre le fonctionnement régulier des institutions provinciales.

Il y a crise politique grave et persistante lorsque :

1. pendant six mois successifs, l'Assemblée provinciale n'arrive pas à dégager une majorité ;

2. elle ne peut se réunir pendant une session faute de quorum ;

3. au cours de deux sessions d'une même année, le Gouvernement provincial est renversé à deux reprises.

Devant une telle situation, la Commission Electorale Nationale Indépendante est dans l'obligation d'organiser de nouvelles élections provinciales dans un délai de 60 jours à dater de la dissolution. Toutefois, ce délai peut, en cas de force majeure, être prorogé à 120 jours au plus par la Cour constitutionnelle sur saisine de la CENI.

* ²⁵ C. KABANGE NTABALA, Droit administratif : Genèse et évolution de l'organisation territoriale, politique et administrative en République Démocratique du Congo : de l'Etat indépendant du Congo à nos jours et perspectives d'avenir, Tome III, Kinshasa, UNIKIN, 2001, p. 10.

* ²⁶ Voir J. DJOLI ESENG'EKELI, op.cit., p.131.

* ²⁷ Article 2 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 précitée.

* ²⁸ J. DJOLI ESENG'EKELI, cité par P. MBARAGA SEBALIMBA, op.cit., p. 29.

* ²⁹ Voir l'article 7 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 précitée.

* ³⁰ Ibidem.

* ³¹ Idem, article 33.

* ³² Voir les alinéas 2 et 3 de l'article 205 de la Constitution et 38 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008.

* ³³ Article 39 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008.

* ³⁴ Idem, article 40.

* ³⁵ Voir les articles 41 et 42 de la loi précitée.

* ³⁶ Article 1^er de la loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, JORDC, numéro 3, 1^er février 2013.

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* ³⁷ VUNDUAWE te PEMAKO F., Cours de droit administratif, 3^ème graduat, Faculté de Droit, UPC, 2013-2014, inédit, p. 88.

* ³⁸ Voir l'article 7 de la loi n°08/012 précitée.

* ³⁹ Idem, article 8.

* ⁴⁰ Idem, article 9.

* ⁴¹ Idem, article 13.

* ⁴² Idem, article 18.