L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

2 ) La réforme du droit des aides d'Etat

Le Plan d'action dans le domaine des aides d'Etat^112(*), présenté en 2005 par la Commission, initie une vaste réforme de la matière devant se poursuivre jusqu'en 2009. Cette réforme vise principalement à renforcer la prévisibilité et la sécurité juridique du contrôle des aides, alors que l'élargissement de l'UE et la complexification de la réglementation nécessitent une réflexion sur la gouvernance. Par ailleurs, la politique des aides d'Etat doit participer à la relance de la Stratégie de Lisbonne annoncée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, qui prenait acte de bilans mitigés. Pour agir en faveur de « la croissance et l'emploi », le Plan d'action, mettant l'accent sur l'efficacité des mesures horizontales, annonce un recentrage des aides d'Etat sur les bases de la compétitivité de l'UE. Il vise également la réduction de leur volume global afin de renforcer la libre concurrence. En somme, les interventions étatiques doivent être « moins nombreuses et mieux ciblées ».

Dans ce but, à l'instar des réformes menées dans les autres branches du droit de la concurrence^113(*), le Plan d'action procède à la modernisation et à la rationalisation de la législation relative aux aides d'Etat. « One of the main objectives of the reform of state aid policy [...] is to create a simple, user-friendly and cohérent set of législative rules »^114(*). Tout d'abord, le Plan cible précisément les objectifs d'intérêt commun dégagés par la Stratégie de Lisbonne, comme le renforcement de la société de la connaissance, l'investissement dans le capital humain, la cohésion économique et sociale, mais aussi, ce qui retiendra notre attention, le développement écologiquement viable. La Commission dispose d'un « instrument pour mieux concentrer certaines aides d'Etat sur les objectifs de la stratégie de Lisbonne »^115(*) : c'est l'analyse économique, qui permet d'affiner la qualification de la mesure en cause et surtout l'appréciation de sa compatibilité avec le marché unique. La modernisation des pratiques et procédures est également au coeur de la réforme, l'application efficace du droit des aides d'Etat induisant un renforcement de la responsabilité des Etats membres, un allègement de la bureaucratie et une adaptation des règles à l'UE élargie^116(*).

En résulte une modification globale de l'architecture des règles applicables aux aides d'Etat. En premier lieu, l'adoption d'un RGEC était l'un des principaux objectifs du plan d'action pour les aides d'Etat : « the GBER [General Block Exemption Regulation] constitutes one of the cornerstones of the future state aid architecture »^117(*) . La Commission, approfondissant son projet de codification, a ainsi remplacé les divers REC relatifs aux aides aux PME, à l'emploi, à la formation et aux aides régionales par ledit instrument général^118(*). Le champ d'application de ce nouveau règlement d'exemption est par ailleurs consolidé, s'étendant à de nouvelles matières, comme les aides à la recherche-développement. Il donne ainsi « une force juridique nouvelle à des mécanismes d'aides autorisés depuis de longues années, mais qui reposaient sur des instrumentum à l'autorité juridique insuffisante^119(*) ». L'adoption d'un instrument unique participe en soi à l'amélioration de la cohérence et à la simplification de la législation, et permet en ce sens l'introduction de dispositions horizontales communes et de définitions communes harmonisées^120(*). En second lieu, la Commission a défini des lignes directrices et des encadrements nouveaux. Ces orientations permettent d'une part la réglementation de catégories d'aides non couvertes par le RGEC, comme les aides au sauvetage et à la restructuration ; d'autre part, elles posent des critères au regard desquels une aide, entrant dans un catégorie régie par le RGEC mais ne répondant pas à l'ensemble des conditions requises pour être exemptée de l'obligation de notification, sera appréciée par la Commission^121(*). Cette nouvelle architecture contient des conditions et critères nouveaux, adaptés à l'évolution des politiques étatiques et des pratiques décisionnelles de la Commission.

Au sein de cette législation réformée, la définition du régime juridique relatif aux aides d'Etat pour l'environnement est également fonction de l'orientation de la politique environnementale de l'UE. Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 a posé l'objectif ambitieux d'une réduction d'au moins 20 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 et de porter à cette même date la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l'UE à 20 %. L'accent mis sur la production énergétique s'explique par l'importance de la pollution atmosphérique qu'elle induit ; le recours aux énergies renouvelables est aussi perçu comme un moyen de renforcer l'indépendance énergétique de l'UE. La réalisation de tels objectifs implique cependant le recours à des investissements financiers substantiels. Consciente de l'importance de ce paramètre économique, la Commission a considéré dans sa communication « Deux fois 20 pour 2020, saisir la chance qu'offre le changement climatique »^122(*) que « les aides d'État peuvent légitimement servir à appuyer l'objectif politique de réduction des émissions et de croissance des énergies renouvelables ». « Les nouvelles lignes directrices relatives aux aides d'État constitueront un cadre de référence pour les États membres sur la façon dont ils peuvent se servir de ces aides pour encourager un niveau de protection plus élevé de l'environnement, notamment dans le domaine de l'énergie »^123(*). Les aides d'Etat sont ici considérées comme un instrument en faveur de la lutte contre le changement climatique. Les lignes directrices ci-avant évoquées, adoptées le 23 février 2008^124(*), comprennent en ce sens d'importants développements relatifs à la politique énergétique de l'UE ; elles sont considérées comme le premier instrument adopté en application du plan d'action climat.

La réforme des aides d'Etat, répondant à des impératifs composites, a donc profondément transformé la législation applicable. Elle a fait place à divers instruments spécifiquement relatifs aux aides pour la protection de l'environnement.

* ¹¹² Plan d'action dans le domaine des aides d'Etat ; des aides d'Etat moins nombreuses et mieux ciblées : une feuille de route pour la réforme des aides d'Etat 2005-2009, COM(2005) 107 final du 7 juin 2005, non publié au JOUE.

* ¹¹³ Ce processus de réforme a notamment abouti à l'adoption du règlement (CE) n° 1/2003 du 16 déc. 2002, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, JOUE L 1 du 4 janv. 2003, p. 1-25. Ce règlement vise à décentraliser l'application du droit antitrust et des concentrations, à diminuer les charges administratives pesant sur les opérateurs économiques et à alléger la charge de travail pesant sur la Commission.

* ¹¹⁴ H. NYSSENS, The General Block Exemption Regulation (GBER) : biger, simpler and more economic, Competition policy newsletter n° 3, 2008, p.12, v. p. 12

* ¹¹⁵ Plan d'action dans le domaine des aides d'Etat ; des aides d'Etat moins nombreuses et mieux ciblées : une feuille de route pour la réforme des aides d'Etat 2005-2009, COM(2005) 107 final préc., pt 21

* ¹¹⁶ Ibid., pts. 48 et s.

* ¹¹⁷ H. NYSSENS, The General Block Exemption Regulation (GBER) : biger, simpler and more economic préc., p. 12

* ¹¹⁸ règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission, 6 août 2008, déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (règlement général d'exemption par catégories), JOUE L 214 du 9 août 2008, p.3. Pour l'énumération de l'ensemble des actes remplacés par ce règlement, v. ses pts. 2 et 3.

* ¹¹⁹ M. KARPENSCHIF, Le RGEC : nouveau départ pour le droit des aides d'Etat ?, JCP Administration et Collectivités territoriales du 26 janv. 2009, n° 5, 2023, n° 6

* ¹²⁰ règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission, préc., pt. 4

* ¹²¹ Ibid., pt. 7

* ¹²² Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Deux fois 20 pour 2020, saisir la chance qu'offre le changement climatique », COM(2008) 30 final, 23 janv. 2008, non publié au JOUE

* ¹²³ Ibid., p. 12

* ¹²⁴ Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement, 2008/C 82/01, JOUE C 82 du 1° avril 2008 p. 1, v. pts. 1 à 4.