L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

Chapitre II ) Un corpus normatif spécifiquement consacré aux aides d'Etat pour la protection de l'environnement

En réponse à l'obligation de prise en compte des exigences environnementales, les institutions communautaires ont intégré les particularités de la protection de l'environnement au sein des règles afférentes aux aides d'Etat. Cette intégration conduit au développement d'un régime juridique spécifique au sein de la législation communautaire. Or les règles relatives aux aides d'Etat, qui sont définies par des actes de nature diverse, font actuellement l'objet d'une importante réforme (I). C'est au regard des nouveaux instruments spécifiquement consacrés aux aides pour la protection de l'environnement qu'il convient de décrire leur régime juridique (II).

I ) Une architecture rénovée des règles applicables aux aides d'Etat

La réforme de l'architecture des règles répond à des objectifs généraux ambitieux, mais aussi à des impératifs caractéristiques de l'intégration des exigences environnementales (2) ; elle a pour conséquence de modifier les actes définissant le régime juridique des aides d'Etat pour la protection de l'environnement (3) qu'adopte la Commission dans l'exercice de son pouvoir décisionnel autonome (1).

1 ) La nature juridique des instruments composant l'architecture des règles

On sait que la Commission joue un rôle prépondérant dans l'édiction - donc dans la réforme - des règles du droit de la concurrence. Elle dispose en droit des aides d'Etat de deux types d'instruments normatifs : les orientations et les règlements d'exemption par catégorie.

Les orientations ont été largement utilisées par la Commission qui y a trouvé un instrument souple lui permettant de développer progressivement un pouvoir quasi règlementaire. Ce pouvoir, fondé sur l'art 88 CE paragraphe 1^101(*), s'est déployé hors de la nomenclature de l'art 249 CE sous des formes diverses (communications, encadrements, lignes directrices...), régissant de nombreuses catégories d'aides^102(*). Il est l'expression d'une autolimitation de la compétence générale d'appréciation de la compatibilité des aides, renforçant la transparence et la prévisibilité de la pratique décisionnelle de l'autorité de concurrence. La Cour de Luxembourg a précisé la portée juridique de ces instruments, jugeant que « la Commission est tenue par les encadrements ou communications qu'elle adopte en matière de contrôle des aides d'État dans la mesure où ils ne s'écartent pas des normes du traité et où ils sont acceptés par les États membres ^103(*)». Ainsi, les orientations sont revêtues d'un caractère contraignant relatif lorsqu'elles sont conformes aux dispositions du droit originaire. Elles ne sauraient lier les juridictions communautaires, mais constituent un éclairage utile lors de l'examen des décisions de la Commission : les critères établis dans les orientations s'imposent en effet à l'autorité de concurrence et doivent guider la motivation de ses décisions. Elle conserve cependant le droit d'interpréter les notions de ses propres lignes directrices qui ne sont pas définies. Enfin, toute mesure ne se conformant pas aux critères d'une orientation peut être examinée directement sur le fondement du paragraphe 3 de l'art 87 CE^104(*).

Le recours aux orientations était le seul instrument à disposition de la Commission tant que le Conseil n'avait pas fait usage du pouvoir que lui confère l'art 89 CE. Il a finalement adopté sur cette base le règlement n° 994/98^105(*), habilitant ainsi la Commission à adopter des règlements établissant la compatibilité de certaines catégories d'aides horizontales avec le marché commun. Les justifications de cette habilitation sont exposées par les considérants liminaires de ce règlement, et par le rapport d'évaluation de la Commission du 21 décembre 2006 soumis au Conseil et au Parlement européen^106(*) : il s'agit principalement de confier à l'institution la plus expérimentée la charge d'améliorer l'efficacité, la sécurité juridique et la transparence du contrôle des aides, et de permettre aux juridictions nationales, par le jeu de l'effet direct reconnu aux règlements communautaires, de participer à ce contrôle. Cette habilitation procède in fine d'une logique de codification de la pratique de la Commission, visant à remplacer des orientations quasi réglementaires par des instruments juridiques plus satisfaisants.

Le règlement n° 994/98 couvre les aides en faveur des petites et moyennes entreprises (PME), de la recherche et du développement, de la protection de l'environnement, de l'emploi et de la formation, et les aides respectant la carte approuvée par la Commission pour chaque État membre pour l'octroi des aides à finalité régionale^107(*). Il confère également à la Commission le pouvoir d'adopter des règlements de minimis, fixant un plafond en deçà duquel une mesure n'est pas considérée comme portant atteinte à la libre concurrence^108(*). Néanmoins, le Conseil encadre étroitement le contenu des actes, ceux-ci devant prévoir notamment l'objectif, les catégories de bénéficiaires, les seuils d'intensité des aides et les règles de cumul^109(*). Leur procédure d'adoption est également définie, prévoyant l'intervention d'un « comité consultatif en matière d'aides d'Etat »^110(*). Ces instruments sont revêtus de la portée que leur reconnaît l'alinéa 2 de l'art 249 CE : un règlement « est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre ». Les règlements d'exemption, appelés règlements d'exemption par catégories (REC) puis RGEC ont cependant pour particularité de n'avoir qu'un « effet direct positif », et non un « effet direct négatif ». Car « s'ils ont pour effet de rendre automatiquement compatibles (et de soustraire au contrôle préalable de la Commission) les aides qui respectent les critères qu'ils prévoient, ils ne peuvent servir de base pour établir automatiquement l'incompatibilité des aides entrant dans leur champ d'application mais ne respectant pas les critères qu'ils instaurent »^111(*). Les mesures ne bénéficiant pas des effets du mécanisme d'exemption catégorielle pourront alors être directement autorisées sur la base du paragraphe 3 de l'art 87 CE, à la lumière des orientations pertinentes.

Le recours à ces différents instruments a conduit à la formation d'une « architecture des règles » applicables aux aides d'Etat, relativisant le dispositif établi par le traité. Cet important corpus normatif fait aujourd'hui l'objet d'une réforme de grande ampleur.

* ¹⁰¹ v. not. L. DUBOUIS et C. BLUMANN, Droit matériel de l'Union européenne, préc., n° 976 et s.

* ¹⁰² la Commission a adopté nombre de lignes directrices et d'encadrements successifs, concernant notamment les aides à finalité régionale, en faveur des PME, à la recherche-développement, à l'emploi, au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, et à l'environnement.

* ¹⁰³ CJCE, 26 sept. 2002, Royaume d'Espagne c/ Commission des Communautés européennes, aff. C-351/98, Rec. I-8069, pt. 76

* ¹⁰⁴ M. DONY, en collaboration avec F. RENARD et C. SMITS, Contrôle des aides d'Etat, Commentaire J. MEGRET, préc., n° 349 et s.

* ¹⁰⁵ Règlement (CE) n° 994/98 du Conseil du 7 mai 1998 sur l'application des articles 92 et 93 du traité instituant la Communauté européenne à certaines catégories d'aides d'État horizontales, JOUE L 142 du 14 mai 1998, p. 1-4.

* ¹⁰⁶ COM(2006) 831 final, non publié au JOUE .

* ¹⁰⁷ art 1 du règlement n° 994/98, préc.

* ¹⁰⁸ Ibid., art 2

* ¹⁰⁹ Ibid., art 1

* ¹¹⁰ Ibid., art 6 et s. ; Pour une description exhaustive de la procédure d'adoption des règlements et de l'encadrement de leur contenu, v. not. A. DECOCQ et G. DECOCQ, Droit de la concurrence : droit interne et droit de l'Union européenne, préc., n° 413 et s.

* ¹¹¹ M. DONY, en collaboration avec F. RENARD et C. SMITS, Contrôle des aides d'Etat, Commentaire J. MEGRET, préc., n° 357