L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

3 ) L'intégration au stade de l'analyse de la compatibilité de l'aide

Sur le fondement de l'art 87 CE, seule une aide d'Etat peut être déclarée incompatible avec le marché commun. L'énoncé de cette évidence révèle la structure du contrôle des aides qui s'effectue en deux étapes : en premier lieu, il convient de déterminer que la mesure en cause est bel et bien une aide d'Etat, c'est-à-dire que cette mesure confère à son bénéficiaire un avantage économique, en l'absence de contrepartie, concédé par l'Etat au moyen de ressources d'Etat et ayant pour objet ou pour effet de fausser la concurrence et de porter atteinte au commerce intra-communautaire ; le cas échéant, la Commission s'assurera dans un second temps que l'aide en cause est compatible avec le marché commun. Or à n'en pas douter, c'est à l'occasion de cette deuxième étape que s'effectue concrètement l'intégration des exigences environnementales en droit des aides d'Etat.

En effet, les aides pour la protection de l'environnement ont emprunté, comme dans d'autres domaines, les formes les plus diverses en pratique : ont ainsi été versées des aides sous forme de subventions, d'aides au fonctionnement ou encore d'exemptions d'obligations^93(*). Néanmoins, la qualification des mesures en cause n'a pas donné lieu à une modulation des règles en fonction de leur objet environnemental, les critères de détermination de l'existence d'une aide et les solutions dégagées restent classiques^94(*). Cette constatation s'explique par les principes généraux guidant la qualification d'une mesure d'aide d'Etat : tout d'abord, la lettre de l'art 87 « ne distingue pas selon les causes et objectifs des interventions visées mais les définit uniquement en fonction de leurs effets »^95(*). Les motivations environnementales des autorités dispensatrices sont donc indifférentes à ce stade de l'analyse, l'accent étant mis sur l'atteinte au bon fonctionnement du marché unique, qui justifie au premier chef l'existence même d'un régime établissant par principe l'incompatibilité des interventions publiques dans l'économie^96(*). Ensuite, la notion d'aide est une notion juridique, devant être définie à l'aide de critères objectifs ; le contrôle de la Cour de justice sur la qualification d'une mesure ne peut être limité qu'en cas d'appréciation économique complexe^97(*).

Ces éléments expliquent également que certains mécanismes spécifiques à la protection de l'environnement, qui ne relevaient pas a priori du régime défini à l'art 87 CE, ont été analysés sur son fondement. Tout d'abord, les pratiques étatiques en matière de fiscalité environnementale peuvent être sanctionnées comme des aides d'Etat. En effet, lorsque des dégrèvements ou des exemptions fiscales sont accordées à certaines entreprises, les méthodes de taxation peuvent induire des distorsions de concurrence et remplir alors la condition de sélectivité qui caractérise les aides d'Etat^98(*). La Commission tolère cependant ces pratiques fiscales lorsqu'elles sont limitées dans le temps et ne conduisent pas à des impositions inférieures aux minimums communautaires. Les distorsions de concurrence dues aux réductions d'écotaxes seront analysées à l'échelle des Etats membres, faute d'harmonisation fiscale suffisante au niveau communautaire^99(*). Par ailleurs, certaines décisions de la Commission tendent à considérer l'octroi de droits d'émission de gaz à effet de serre, tels que prévus par la directive 2003/87, comme des aides d'Etat lorsque lesdits droits sont attribués par les Etats membres à une valeur inférieure à celle du marché^100(*).

En tout état de cause, la prise en compte de la protection de l'environnement est désormais induite par le principe d'intégration et consacrée par les dispositions liminaires du traité. Cette obligation de mise en cohérence environnementale s'est inscrite dans le cadre des raisonnements traditionnels du droit de la concurrence et, au-delà, du droit du marché unique ; elle a ainsi permis un infléchissement des solutions en faveur du milieu naturel. Elle conduit en droit des aides d'Etat à la formation d'un important corps de règles spécifiques à la protection de l'environnement qui entérinent l'intégration au stade de l'analyse de la compatibilité de l'aide.

* ⁹³ v. not. P. THIEFFRY, Protection de l'environnement et droit de la concurrence, préc., n° 52 et s.

* ⁹⁴ Ibid., n° 48 et s. et n° 62 et s.

* ⁹⁵ M. DONY, en collaboration avec F. RENARD et C. SMITS, Contrôle des aides d'Etat, Commentaire J. MEGRET, préc., n° 9

* ⁹⁶ dans le cadre d'une économie de marché, les interventions publiques sont par définition incompatibles avec le principe d'autonomie des opérateurs économiques ; v. not. M. DONY, en collaboration avec F. RENARD et C. SMITS, Contrôle des aides d'Etat, Commentaire J. MEGRET, préc., n° 2 et s. ; v. ég. T. KLEINER et A. ALEXIS, Politique des aides d'Etat : une analyse économique plus fine au service de l'intérêt commun, préc., n° 14 et s.

* ⁹⁷ M. DONY, en collaboration avec F. RENARD et C. SMITS, Contrôle des aides d'Etat, Commentaire J. MEGRET, préc., n° 9

* ⁹⁸ P. THIEFFRY, Protection de l'environnement et droit de la concurrence, préc., n° 48

* ⁹⁹ A ALEXIS, Protection de l'environnement et aides d'Etat : la mise en application du principe pollueur-payeur, préc., p. 632 et p. 637 et s. ; v. ég. infra : pour la définition de la fiscalité environnementale et la procédure qui lui est spécifique v. Partie I, Chp II, C) Les conditions générales posées par les instruments ; pour l'appréciation de la compatibilité v. Partie II, Chp I, B) Le contrôle des instruments fondés sur le marché

* ¹⁰⁰ A ALEXIS, Protection de l'environnement et aides d'Etat : la mise en application du principe pollueur-payeur, préc., p. 638 et s. ; v. ég. infra : pour la procédure qui spécifique au système d'échanges de quotas v. Partie I, Chp II, C) Les conditions générales posées par les instruments ; pour l'appréciation de la compatibilité v. Partie II, Chp I, B) Le contrôle des instruments fondés sur le marché